Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2019 г. N 04АП-4631/19

г. Чита

28 августа 2019 г.

Дело N А19-6439/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 августа 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Никифорюк Е.О., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля 2019 года по делу N А19-6439/2019 (суд первой инстанции - Позднякова Н.Г.),

установил:

Муниципальное бюджетное учреждение "Городское хозяйство и благоустройство" (ОГРН 1123850001660, ИНН 3848005562, далее - заявитель, МБУ "ГХиБ", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 103380133155, ИНН 3811020966, далее - УФАС по Иркутской области, управление, антимонопольный орган) об отмене постановления N 121/19 от 05.03.2019 о назначении административного наказания по делу N 42/19 об административном правонарушении в виде штрафа в размере 100 100 руб.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля 2019 года по делу N А19-6439/2019 заявленные требования удовлетворены.

Антимонопольный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Апеллянт полагает, несостоятельным вывод суда об истечении сроков давности привлечения администрации к административной ответственности. Полагает, что неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства, в связи с чем, срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год с момента совершения административного правонарушения.

Учреждение в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласилось.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 03.08.2019. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 2 статьи 210, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в УФАС по Иркутской области поступило заявление Общества с ограниченной ответственностью дорожно-строительная компания "ИркутскСтройПродукт" (далее - ООО ДСК "ИркутскСтройПродукт"), в котором указано на признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях МБУ "ГХиБ" и Общества с ограниченной ответственностью "Строительное Монтажное Эксплуатационное Предприятие "Дельта" (далее - ООО "СМЭП "Дельта").

В ходе проведенной проверки материалов и документов, представленных ООО ДСК "ИркутскСтройПродукт", антимонопольным органом установлено следующее.

04.04.2017 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru заказчиком - МБУ "ГХиБ" размещены извещение N 0334300261417000008 и документация по проведению электронного аукциона на выполнение работ по нанесению горизонтальной осевой разметки автомобильных дорог механизированным способом.

При размещении извещения на сайте www.zakupki.gov.ru в разделе "Объект закупки" заказчиком выбран параметр "невозможно определить объем подлежащих выполнению работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования, оказанию услуг связи, юридических услуг, медицинских услуг, образовательных услуг, услуг общественного питания, услуг переводчика, услуг по перевозкам грузов, пассажиров и багажа, гостиничных услуг". В качестве единицы измерения в извещении указан погонный метр, цена за единицу измерения - 10,02, количество 1, общая стоимость -10,02.

20.04.2017 на электронной площадке ООО "РТС-Тендер" состоялся электронный аукцион: время начала - 04:25, время окончания - 04:50 (время московское).

Согласно протоколу проведения аукциона начальная цена лота составила 10,02 руб. Участник аукциона - ООО "СМЭП "Дельта" предложил цену 9,96 руб. Остальные лица, подавшие заявки, ценовых предложений не подавали.

Согласно протоколу подведения итогов аукциона от 20.04.2017 ООО "СМЭП "Дельта" признано победителем аукциона. 02.05.2017 между МБУ "ГХиБ" и ООО "СМЭП "Дельта" заключен муниципальный контракт N К/16.17, цена которого составляет 889 823,66 руб.

Установив, что действия заказчика при размещении извещения на сайте www.zakupki.gov.ru привели к ненадлежащему описанию объекта закупки и указанию недостоверной начальной (максимальной) цены контракта на сайте электронной площадки ООО "РТС-Тендер" www.rts-tender.ru, приказом УФАС по Иркутской области от 20.10.2017 N 275 возбуждено дело в отношении МБУ "ГХиБ" и ООО "СМЭП "Дельта" по признакам нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Комиссией УФАС по Иркутской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по результатам рассмотрения дела N 275 вынесено решение от 28.03.2018 N 315/18, согласно которому МБУ "ГХиБ" и ООО "СМЭП "Дельта" признаны нарушившими пункт 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции в связи с заключением соглашения с целью создания преимущественных условий для ООО "СМЭП "Дельта" при участии в электронном аукционе N 0334300261417000008.

На основании указанного решения МБУ "ГХиБ" выдано предписание от 28.03.2018 N 77/18, в котором на учреждение возложена обязанность прекратить ограничивающие конкуренцию соглашения и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем представления информации (номера извещений о проведении закупок, форма проведения закупок, наименование хозяйствующего субъекта с указанием ИНН, с которым заключен контракт) обо всех закупках, проведенных учреждением за период с момента получения предписания до 30.06.2018 (пункт 1 предписания).

О выполнении предписания МБУ "ГХиБ" обязано сообщить в Иркутское УФАС России не позднее пяти дней со дня его выполнения (пункт 2).

В связи с непредставлением учреждением в Иркутское УФАС России информации о выполнении пунктов 1, 2 предписания от 28.03.2018 N 77/18, антимонопольным органом составлен протокол об административном правонарушении от 18.02.2019 N 42/19 и вынесено постановление от 05.03.2019 N 121/19, согласно которому МБУ "ГХиБ" привлечено к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа от 28.03.2018 N 77/18. К МБУ "ГХиБ" применена мера ответственности за допущенное административное правонарушение в виде административного штрафа в размере 100 100 руб.

Заявитель, полагая, что постановление от 05.03.2019 N 121/19 является незаконным, нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В силу статьи 36 Закона о защите конкуренции коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.

На основании части 2 статьи 51 Закона о защите конкуренции неисполнение в срок предписания влечет за собой административную ответственность.

Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1-2.5 настоящей статьи, - в виде наложения на юридических лиц административного штрафа в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно части 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.

В соответствии с пунктами 3.157, 3.158, 3.159 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339, предписание выдается антимонопольным органом в целях устранения нарушения антимонопольного законодательства и оформляется им в виде отдельного документа для каждого ответчика, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, на основании принятого решения; в нем должны быть указаны конкретные действия, определенные решением, которые ответчик должен осуществить; срок его исполнения и срок представления доказательств исполнения предписания.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании решения от 28.03.2018 N 315/18 заявителю выдано предписание от 28.03.2018 N 77/18, в котором установлена обязанность МБУ "ГХиБ" прекратить ограничивающие конкуренцию соглашения и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем представления информации (номера извещений о проведении закупок, форма проведения закупок, наименование хозяйствующего субъекта с указанием ИНН, с которым заключен контракт) обо всех закупках, проведенных учреждением за период с момента получения предписания до 30.06.2018 (пункт 1 предписания).

С учетом того, что предписание от 28.03.2018 N 77/18 получено учреждением 03.04.2018 (согласно уведомлению о вручении), последнему следовало представить антимонопольному органу информацию обо всех закупках, проведенных им в период с 03.04.2018 по 30.06.2018.

Между тем, из содержания предписания от 28.03.2018 N 77/18 не усматривается срок (дата) его исполнения, поскольку таковой там не установлен.

Из пояснений Иркутского УФАС России, о выполнении предписания от 28.03.2018 N 77/18 следует, что с учетом указанного в нем периода проведения закупок, учреждение обязано было сообщить антимонопольному органу не позднее 05.07.2018.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несостоятельности данного довода, как не соответствующего фактическим обстоятельствам, установленным по делу. Как следует из текста предписания от 28.03.2018 N 77/18 (л.д.46), дата 30.06.2018 является не датой его исполнения, а датой окончания периода, за который необходимо представить соответствующие сведения.

О выполнении предписания МБУ "ГХиБ" обязано сообщить в Иркутское УФАС России не позднее пяти дней со дня его выполнения (пункт 2).

Исходя из пункта 2 рассматриваемого предписания, момент информирования о выполнении предписания поставлен в зависимость от даты фактического его выполнения учреждением. Однако, срок исполнения предписания не установлен в тексте самого предписания. Иными словами, до момента, пока МБУ "ГХиБ" не представит антимонопольному органу соответствующую информацию, течение пятидневного срока, указанного в пункте 2 предписания, не может начаться.

В протоколе об административном правонарушении от 18.02.2019 N 42/19 (л.д.40-41) и в постановлении от 05.03.2019 N 121/19 (л.д.34-35) отражены объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона и место совершения правонарушения.

Однако, ни оспариваемое постановление, ни протокол об административном правонарушении не содержат указания на время совершения административного правонарушения.

В силу части 2 статьи 28.2 КоАП РФ предусмотрено указание в протоколе об административном правонарушении места, времени совершения и события административного правонарушения.

Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица, предусмотренного КоАП РФ состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу.

Из диспозиции части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ прямо следует, что административным правонарушением по данной норме будет являться невыполнение предписания в установленный срок.

На основании части 4 статьи 51 Закона о защите конкуренции, под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения.

Таким образом, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, является установление факта неисполнения (уклонения от исполнения) предписания в указанный в нем срок.

От установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции, что Иркутским УФАС России не установлен срок, в который учреждение должно было исполнить предписание от 28.03.2018 N 77/18, и, соответственно, не установлено время совершения вмененного правонарушения, что, при отсутствии доказательств неисполнения предписания антимонопольного органа, влечет недоказанность события вмененного правонарушения.

Пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ предусмотрено, что отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством исключающим производство по делу об административном правонарушении.

При этом в любом случае, если даже и согласиться с утверждением Иркутского УФАС России о том, что датой исполнения предписания от 28.03.2018 N 77/18 является 05.07.2018, то датой совершения МБУ "ГХиБ" административного правонарушения будет являться 06.07.2018.

Согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в пункте 18 постановления разъяснил, что при принятии решения по делу об административном правонарушении, а также об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1, 3 статьи 4.5 КоАП РФ. Данные сроки не подлежат восстановлению, поэтому суд, в случае их пропуска, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение антимонопольного законодательства - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В силу пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.01.2019 N 3-П, рассматривая вопрос о конституционности части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, в том числе в обозначенном заявителем аспекте, пришел к выводу, что закрепление специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности, производных от нарушения законодательства Российской Федерации того или иного вида, не приводит к отступлению от вытекающего из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и равенства всех перед законом и судом требования определенности правового регулирования и как таковое не влечет за собой - при условии правильного установления в производстве по делу об административном правонарушении объекта противоправного посягательства, находящегося под защитой административно-деликтной нормы, - риска их произвольного истолкования и применения.

Федеральный законодатель, предусмотрев в части 15 статьи 19.5 КоАП РФ административную ответственность, в том числе за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Правонарушения против порядка управления, сосредоточенные в главе 19 КоАП РФ, не являются исключением из общего правила о двухмесячном (трехмесячном) сроке давности привлечения к административной ответственности. Соответствующая правовая позиция сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 26.03.2019 N 823-О.

Статья 19.5 включена законодателем в главу 19 КоАП РФ, объединяющую правонарушения, родовым объектом которых являются правоотношения в сфере установленного порядка управления.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, образует, в том числе, невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий.

Невыполнение предписания антимонопольного органа посягает, прежде всего, на установленный порядок реализации полномочий данного органа исполнительной власти.

На основании изложенного, подлежит применению двухмесячный срок давности привлечения общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Между тем двухмесячный срок давности привлечения МБУ "ГХиБ" к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, исчисляемый с 06.07.2018, истек 06.09.2018, тогда как оспариваемое постановление вынесено 05.03.2019.

Иные доводы административного органа с учетом приведенных выводов не имеют правового значения и во внимание не принимаются.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля 2019 года по делу N А19-6439/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

Е.О. Никифорюк В.А. Сидоренко