Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 сентября 2019 г. N 12АП-7724/19

г. Саратов

09 сентября 2019 г.

Дело N А12-40586/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 02 сентября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 сентября 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Смирникова А.В.,

судей Комнатной Ю.А., Макарова И.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лапкиной К.А.,

при участии в судебном заседании представителя администрации Городищенского муниципального района Волгоградской области Резниковой Е.А., действующей на основании доверенности от 09.01.2019, представителя общества с ограниченной ответственностью "ТопАгро" Мязина А.Н., действующего на основании доверенности от 21.12.2018, представителя общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Волгоград" Самохина А.В., действующего на основании доверенности от 18.03.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционные жалобы администрации Городищенского муниципального района Волгоградской области, общества с ограниченной ответственностью "ТопАгро"

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21 мая 2019 года по делу N А12-40586/2017 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Волгоград" (400074, г. Волгоград, ул. Рабоче-Крестьянская, д. 58, ОГРН 1023403849182, ИНН 3445042160)

к администрации Самофаловского сельского поселения Городищенского муниципального района Волгоградской области (403016, Волгоградская область, Городищенский район, пос. Самофаловка, ул. Советская, д. 22, ОГРН 1053455072241, ИНН 3403020615),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "ТопАгро" (403016, Волгоградская область, Городищенский район, пос. Самофаловка, пер. Проезжий, д. 19, ОГРН 1053477064970, ИНН 3435074684), администрация Городищенского муниципального района Волгоградской области (403003, Волгоградская область, Городищенский район, р.п. Городище, пл. 40 лет Сталинградской битвы, д. 1, офис 101, ОГРН 1023405367017, ИНН 3403300926)

о признании недействительным разрешения,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Волгоградской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Волгоград" (далее - ООО "Газпром трансгаз Волгоград", общество, заявитель) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным разрешения на строительство от 18.12.2015 N 34-34503318-3-2015 свиноводческого комплекса на 104 000 голов в год с законченным производственным циклом 2-я очередь, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 34:03:080004:0296 по адресу: Волгоградская область, Городищенский район, территория администрации Самофаловского сельского поселения, выданное администрацией Самофаловского сельского поселения Городищенского муниципального района Волгоградской области (далее - администрация Самофаловского сельского поселения, орган местного самоуправления) обществу с ограниченной ответственностью "ТопАгро" (далее - ООО "ТопАгро") в отношении объектов, расположенных на расстоянии менее 350 м от оси газопровода "Починки-Изобильное Северо-Ставропольское ПХГ" до зданий с кадастровыми номерами 3403:080001:1470 (свинарник для свиноматок холостых на 160 мест); 3403:080001:1467 (свинарник для свиноматок супоросных на 720 мест); 3403:080001:1485 (свинарник для опороса на 300 мест); 3403:080001:1483 (свинарник для поросят отъемышей на 5600 мест); 3403:080001:1476 (санпропускник с котельной); 3403:080001:1462 (свинарник для откорма молодняка на 2700 мест).

Решением суда первой инстанции от 21 мая 2019 года заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным разрешение на строительство от 18.12.2015 N 34-34503318-3-2015 свиноводческого комплекса на 104 000 голов в год с законченным производственным циклом 2-я очередь, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 34:03:080004:0296 по адресу: Волгоградская область, Городищенский район, территория администрации Самофаловского сельского поселения, выданное администрацией Самофаловского сельского поселения ООО "ТопАгро" в отношении объектов, расположенных на расстоянии менее 350 м от оси газопровода "Починки-Изобильное Северо-Ставропольское ПХГ" до зданий с кадастровыми номерами 3403:080001:1470 (свинарник для свиноматок холостых на 160 мест); 3403:080001:1467 (свинарник для свиноматок супоросных на 720 мест); 3403:080001:1485 (свинарник для опороса на 300 мест); 3403:080001:1483 (свинарник для поросят-отъемышей на 5600 мест); 3403:080001:1476 (санпропускник с котельной); 3403:080001:1462 (свинарник для откорма молодняка на 2700 мест).

Кроме того, с администрации Самофаловского сельского поселения в пользу ООО "Газпром трансгаз Волгоград" взысканы судебные расходы на уплату государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Администрация Городищенского муниципального района Волгоградской области, ООО "ТопАгро" не согласились с принятым судебным актом и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

ООО "Газпром трансгаз Волгоград" в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представило отзыв на апелляционные жалобы, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Администрация Самофаловского сельского поселения явку представителя в судебное заседание не обеспечила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом. В соответствии с пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие данного лица, участвующего в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Газпром трансгаз Волгоград" на основании договора аренды, заключенного с ПАО "Газпром", осуществляет эксплуатацию газопровода "Починки-Изобильное СевероСтавропольское ПХГ", введенного в эксплуатацию 23.03.2000, проходящего по Городищенскому району.

В соответствии с Приложением 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 N 166-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон от 21.07.1997 N 166-ФЗ) газопровод высокого давления "Починки-Изобильное Северо-Ставропольское ПХГ" относится к опасным производственным объектам, имеет 1 класс опасности и зарегистрирован в Государственном реестре опасных производственных объектов (N А39-00052-0007).

18.12.2015 администрацией Самофаловского сельского поселения ООО "ТопАгро" выдано разрешение N 34-34503318-3-2015 на строительство свиноводческого комплекса на 104 000 голов в год с законченным производственным циклом 2-я очередь, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 34:03:080004:0296 по адресу: Волгоградская область, Городищенский район, территория администрации Самофаловского сельского поселения.

04.08.2017 в ходе обследования земельного участка, проведенного ООО "Газпром трансгаз Волгоград" с участием представителей администрации Городищенского района, установлено, что расстояние от оси газопровода (участок 426 км) до строения составляет 185 м.

03.10.2017 ООО "Газпром трансгаз Волгоград" направило в адрес администрации Самофаловского сельского поселения письмо N 024/7165 с требованием принять предусмотренные законом меры по устранению выявленных нарушений, поскольку расположение объектов капитального строительства в зоне минимальных расстояний газопровода препятствует его безопасной эксплуатации, затрудняет проведение ремонтных работ, создает предпосылки возникновения технологических аварий, а при их возникновении - затруднения в своевременном проведении аварийно-восстановительных работ и быстрой ликвидации аварий, в связи с чем, возникает непосредственная угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу граждан и юридических лиц.

Каких-либо мер по устранению указанных нарушение администрацией Самофаловского сельского поселения не принято.

ООО "Газпром трансгаз Волгоград", полагая, что разрешение на строительство от 18.12.2015 N 34-34503318-3-2015 является незаконным, нарушает права и законные интересы общества, обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленных требований.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции верными.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5, 6 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и другими федеральными законами.

Согласно пункту 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ) на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков. Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Согласно статье 2 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ под охранной зоной объектов системы газоснабжения понимается территория с особыми условиями использования, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения.

Статья 32 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ предусматривает, что органы исполнительной власти и должностные лица, граждане, виновные в нарушении правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, строительстве зданий, строений и сооружений без соблюдения безопасных расстояний до объектов систем газоснабжения или в их умышленном блокировании либо повреждении, иных нарушающих бесперебойную и безопасную работу объектов систем газоснабжения незаконных действиях, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения.

Таким образом, строительство зданий, строений, сооружений вблизи объектов систем газоснабжения необходимо осуществлять в соответствии с установленными строительными нормами и правилами, при согласовании с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией.

В силу статей 2, 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ ООО "Газпром трансгаз Волгоград", как организация, эксплуатирующая опасный производственный объект - газопровод "Починки-Изобильное Северо-Ставропольское ПХГ", обязано обеспечивать соблюдение требований промышленной безопасности.

Пунктом 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Министерством топлива и энергетики России от 29.04.1992, постановлением Госгортехнадзора России от 22.04.1992 N 9 (далее - Правила охраны магистральных трубопроводов), предусмотрено установление охранных зон для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки).

В числе данных требований содержится запрет на осуществление всякого рода действий, могущих нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению (пункт 4.3 Правил охраны магистральных трубопроводов).

Пунктом 4.4 Правил охраны магистральных трубопроводов установлен запрет на возведение любых построек и сооружений в охранных зонах трубопроводов без письменного разрешения предприятий трубопроводного транспорта.

Указанные Правила являются обязательными для исполнения предприятиями трубопроводного транспорта, местными органами власти и управления, а также другими предприятиями, организациями и гражданами, производящими работы или какие-либо действия в районе прохождения трубопроводов (пункт 1.3 Правил охраны магистральных трубопроводов).

Минимальные расстояния до объектов системы газоснабжения (газопроводы и ГРС) установлены Строительными нормами и правилами СНиП 2.05.06-85* "Магистральные газопроводы", утвержденными постановлением Государственного строительного комитета СССР от 30.03.1985 N 30 (далее - СНиП 2.05.06-85*).

Согласно пункту 3.16 СНиП 2.05.06-85* расстояния от оси подземных и надземных трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице 4.

В таблице 4 СНиП 2.05.06-85* предусмотрено, что зона минимальных расстояний для типа (категории) газопровода, используемого заявителем от оси подземных и наземных трубопроводов до отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, составляет не менее 350 метров в каждую сторону от оси газопровода.

Как обоснованно отметил суд первой инстанции, установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты системы газоснабжения, обусловлены взрыво- и пожароопасными свойствами газа, предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены не только на обеспечение сохранности объектов системы газоснабжения при ее эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и на предотвращение аварий, катастроф и иных возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан, на обеспечение их безопасности.

Поскольку, газопровод "Починки-Изобильное Северо-Ставропольское ПХГ" относится к числу опасных производственных объектов в силу прямого указания Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ, то строительство зданий и сооружений без согласования с собственником газопровода - ПАО "Газпром" в зоне минимально допустимых расстояний является нарушением установленного нормами действующего законодательства запрета. Поэтому СНиП 2.05.06-85 является обязательным для органа местного самоуправления в части, касающейся запрета на строительство в зоне минимально допустимых расстояний без согласия собственника газопровода или уполномоченной ею организацией.

Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 06.10.2015 N 2318-О, СНиП 2.05.06-85, как следует из их содержания, распространяются на проектирование новых и реконструируемых магистральных трубопроводов и ответвлений от них и закрепляют обязательные конкретные минимальные требования технического характера, имеющие практическую значимость в соответствующей потенциально опасной для жизни или здоровья граждан, окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений области человеческой деятельности, в том числе устанавливают минимально допустимые расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) газопроводов, которые относятся к объектам повышенного риска, до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений (пункты 3.16 и 3.17).

Соответственно, СНиП 2.05.06-85 составляют дополнительную часть подлежащей обязательному исполнению нормативной базы, определяющей технические параметры обеспечения нормальных условий строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения, включающие требования о соблюдении минимально допустимых расстояний от оси подземных и наземных (в насыпи) газопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений в случаях планируемого строительства зданий и сооружений на земельных участках, входящих в охранную зону магистральных трубопроводов".

Пунктом 23 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Постановлением Совмина СССР от 12.04.1979 N 341, устанавливалось, что строительство жилых массивов (населенных пунктов), промышленных и сельскохозяйственных предприятий, отдельных зданий, строений (жилых и нежилых) и сооружений может производиться в районе нахождения трубопроводов при строгом соблюдении минимальных расстояний от оси трубопровода (от его объектов) до строений и сооружений, предусмотренных соответственно строительными нормами и правилами по проектированию магистральных трубопроводов.

Таким образом, орган местного самоуправления, располагая сведениями об опасном производственном объекте и разрешая юридическим лицам осуществлять строительство в опасной зоне, заведомо ставит их перед риском причинения вреда, поскольку все возведенные строения в зонах минимальных расстояний магистрального газопровода, в силу пункта 4 статьи 32 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ подлежат сносу.

Судом первой инстанции также установлено, что администрацией Городищенского муниципального района Волгоградской области ООО "ТопАгро" выданы разрешения на строительство от 16.09.2011 N RU34503318-352, от 22.01.2013 N RU34503318-436 указанного выше свиноводческого комплекса.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 28 апреля 2018 года по делу N А12-3561/2018 разрешения на строительство объекта "Свиноводческий комплекс на 104 тыс. голов в год с законченным производственным циклом 2-я очередь", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 34:03:080004:0296 по адресу: Волгоградская область, Городищенский район, территория администрации Самофаловского сельского поселения, от 16.09.2011 N RU34503318-352, от 22.01.2013 N RU34503318-436Ю, выданные администрацией Городищенского муниципального района Волгоградской области ООО "ТопАгро", признаны недействительными.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2019 года решение Арбитражного суда Волгоградской области от 28 апреля 2018 года по делу N А12-3561/2018 изменено, резолютивная часть решения изложена в следующей редакции: "Признать недействительными разрешения на строительство N RU34503318-352 от 16.09.2011 и N RU34503318-436 от 22.01.2013 Свиноводческого комплекса на 104 тыс. голов в год с законченным производственным циклом 2-я очередь, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 34:03:080004:0296 по адресу: Волгоградская область, Городищенский район, территория администрации Самофаловского сельского поселения, выданных администрацией Городищенского муниципального района Волгоградской области обществу с ограниченной ответственностью "ТопАгро" в отношении объектов, расположенных на расстоянии менее 350 м от оси газопровода до зданий с кадастровыми номерами 3403:080001:1470; 3403:080001:1467; 3403:080001:1485; 3403:080001:1483; 3403:080001:1476; 3403:080001:1462. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать".

Судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела N А12-3561/2018 назначена землеустроительная экспертиза.

Из заключения эксперта от 26.11.2018 N 2363/2018 следует, что объекты с кадастровыми номерами 3403:080001:1470; 3403:080001:1467; 3403:080001:1485; 3403:080001:1483; 3403:080001:1476; 3403:080001:1462, принадлежащие ООО "ТопАгро", располагаются в недопустимой близости от объекта системы газоснабжения.

Установив расположение объектов капитального строительства с кадастровыми номерами 3403:080001:1470; 3403:080001:1467; 3403:080001:1485; 3403:080001:1483; 3403:080001:1476; 3403:080001:1462 на расстоянии менее 350 м от оси газопровода до названных строений и принимая во внимание отсутствие согласия собственника системы газоснабжения или уполномоченной ею организации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении администрацией Городищенского муниципального района Волгоградской области при выдаче разрешений на строительство положений пунктов 3.8, 3.16 СНиП 2.05.06-85*, пункта 4.4 Правил охраны магистральных трубопроводов, статьи 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 07 мая 2019 года судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.

Выводы суда апелляционной инстанции по делу N А12-3561/2018 в силу статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела.

При указанных обстоятельствах у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи ООО "ТопАгро" оспариваемого разрешения на строительство, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные "Газпром трансгаз Волгоград" требования.

Апелляционная коллегия приходит к выводу, что все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы не могут служить основаниями для отмены принятого решения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу.

Судебная коллегия считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21 мая 2019 года по делу N А12-40586/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275- 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

А.В. Смирников

Судьи

Ю.А. Комнатная И.А. Макаров