Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 сентября 2019 г. N 19АП-2676/19

город Воронеж

10 сентября 2019 г.

Дело N А36-6230/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 сентября 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Семенюта Е.А.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем

Малюгиным П.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления сельского хозяйства Липецкой области и Управления финансов Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 04.03.2019 по делу N А36-6230/2018 (судья Дегоева О.А.), принятому по заявлению Управления сельского хозяйства Липецкой области (ОГРН 1024840860340, ИНН 4825012212) к Управлению Федерального казначейства по Липецкой области о признании незаконным предписания от 24.04.2018 N 46-12-21/21-2552,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации; Управление финансов Липецкой области; Федеральное агентство по рыболовству Российской Федерации,

при участии:

от Управления сельского хозяйства Липецкой области: Киселева И.М., представитель по доверенности от 17.05.2019; Лексина С.А., представитель по доверенности от 14.05.2019;

от Управления финансов Липецкой области: Юшков И.А., представитель по доверенности от 10.01.2019 сроком на один год;

от управлению Федерального казначейства по Липецкой области: Зубакова Т.В., представитель по доверенности от 15.05.2019;

от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству Российской Федерации - представители не явились, надлежаще извещены,

УСТАНОВИЛ:

Управление сельского хозяйства Липецкой области (далее - Управление сельского хозяйства, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федерального казначейства по Липецкой области (далее - УФК по Липецкой области, уполномоченный орган) от 24.04.2018 N 46-12-21/21-2552.

Определением от 08.06.2018 заявление принято к производству, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России) и Управление финансов Липецкой области (далее - Управление финансов).

Определением от 06.08.2018 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Федеральное агентство по рыболовству Российской Федерации (далее - Федеральное агентство по рыболовству).

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 04.03.2019 заявленные требования удовлетворены частично, представление УФК по Липецкой области от 24.04.2018 N 46-12- 21/21-2552 признано недействительным в части п.1 выявления нарушения в сумме 379 853,91 руб.

В удовлетворении требований в остальной части отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление сельского хозяйства, Управление финансов обратились в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Указывают, что в нормативных правовых актах не предусмотрено в качестве условия предоставления (распределения) субсидии соблюдение уровня софинансирования расходного обязательства за счет средств субъекта.

Ссылаются на отсутствие в Соглашениях и иных нормативных актах процентного соотношения уровней софинансирования в спорный период, на то, что Правила формирования предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации были введены постановлением Правительства от 24.12.2016 N 1472 и подлежали применению с 2018 года. По их мнению, все условия предоставления и освоения субсидий были соблюдены.

Считают, что для расчета УФК применена неверная методика.

Считают, что исполнение представления невозможно без нарушения бюджетного законодательства.

Просят принять во внимание, что срок действия Соглашений на момент составления представления истек и принять меры к устранению нарушений не представлялось возможным.

Управление финансов ссылается на то, что вопреки п.2 ст.270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс, Кодекс) Управлением Федерального казначейства были применены обе меры: и бесспорное списание денежных средств, и требование об устранении нарушений.

В представленных письменных отзывах и пояснениях представитель УФК по Липецкой области просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Считает, что не имеется совокупности условий, предусмотренных статьей 201 АПК РФ, необходимых для удовлетворения заявленных требований.

Кроме того, уполномоченный орган полагает внесение 10.11.2016 в Закон Липецкой области от 14.12.2015 N 468-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год" изменений, уменьшающих объем бюджетных ассигнований бюджета Липецкой области на финансирование расходного обязательства по мероприятию "реализация проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку", является односторонним нарушением соглашений и формальным поводом для получения экономии собственных средств бюджета Липецкой области.

В судебном заседании представители Управления сельского хозяйства и Управления финансов в полном объеме поддержали доводы апелляционных жалоб.

Представитель УФК по Липецкой области возражал против их удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве.

В судебное заседание Минсельхоз России и Федеральное агентство по рыболовству явку своих представителей не обеспечили, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст. ст. 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Между Федеральным агентством по рыболовству и Администрацией Липецкой области 05.10.2015 было заключено Соглашение N СУБ-К-313, предметом которого является предоставление из федерального бюджета субсидий на возмещение части затрат по кредитным договорам, заключенным с 01.01.2014 для реализации инвестиционных проектов, направленных на развитие товарной аквакультуры осетровых видов рыб, на срок до 10 лет - на приобретение оборудования для разведения, содержания и выращивания осетровых видов рыб, а также на строительство, реконструкцию и (или) модернизацию объектов товарной аквакультуры осетровых видов рыб на территории Липецкой области.

В соответствии с п.1.2 Соглашения, агентство в соответствии с Федеральным законом направляет Липецкой области денежные средства, выделяемые из федерального бюджета по коду главы 076 по разделу "Субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, на развитие аквакультуры (рыбоводство) в рамках подпрограммы "Развитие аквакультуры" государственной программы Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса" (межбюджетные трансферты)" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации на оказание финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации в форме субсидий по направлениям и в объемах, предусмотренных в приложении N 1 к Соглашению.

Согласно п. 1.3 Соглашения высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в п. 1.2 Соглашения, в порядке и на условиях, установленных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), включая товарную аквакультуру осетровых видов рыб, приведенными в приложении N 5 к государственной программе Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 314 (далее - Правила N 314), в пределах годовых объемов субсидий, установленных в Липецкой области.

Согласно п.1.4, размер субсидий, предусмотренных в Липецкой области, подлежит сокращению в случаях: если размер средств, предусмотренных в бюджете Липецкой области на реализацию мероприятий Государственной программы, не позволяет обеспечить установленную. Долю расходов бюджета Липецкой области в финансировании расходного обязательства Липецкой области, софинансируемого за счет субсидии; если потребности Липецкой области в уменьшении размера субсидии в текущем финансовом году на основании его письменного обращения.

В соответствии с приложениями N N 1 и 2 к Соглашению, размер субсидий на 2015 год составил 1036,7 тыс. руб. из федерального бюджета, 1100 тыс. руб. - из бюджета субъекта.

Фактически объемы финансирования составили 1 036 700 руб. из федерального бюджета, 100 000 руб. - из бюджета субъектов.

В 2015 году единственным получателем указанной субсидии являлось общество с ограниченной ответственностью "Дельта", которое исполняло обязанности по кредитному договору от 14.04.2014 N 1221/8593/0109/055/14 сроком до 07.08.2015.

Фактическое из средств федерального бюджета израсходовано 847 481 руб. 42 443 руб. - за счет средств бюджета субъекта.

06.02.2015 между Минсельхозом России и Администрацией Липецкой области было заключено Соглашение N 77/17-с, предметом которого является предоставление из федерального бюджета субсидий на возмещение части затрат на приобретение элитных семян, на возмещение части затрат на закладку и уход за виноградниками, возмещение части затрат на раскорчевку вывших из эксплуатации старых садов и рекультивацию раскорчеванных площадей и ряда иных случаев возмещения части затрат, производства продукции растениеводства, возмещения части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, уплату страховой премии по договорам сельскохозяйственного страхования, по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поддержку экономически значимых региональных программ в области животноводства, поддержку малых фермеров, поддержку начинающих фермеров, и т.д. в рамках подпрограмм "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства", "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства", "Подержка малых форм хозяйствования" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы", на территории Липецкой области.

П.1.2 предусмотрено, что Министерство в соответствии с Федеральным законом направляет Липецкой области денежные средства, выделяемые из федерального бюджета по колу главы 082 по разделу 04 "Национальная экономика" функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на оказание финансовой поддержки при исполнении расходах обязательств субъектов Российской Федерации в форме субсидий по направлениям и в объемах, предусмотренных в приложении N 1 к Соглашению.

Согласно п. 1.3, вышестоящий исполнительный орган использует субсидии, указанные в п. 1.2 Соглашения, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных в Липецкой области.

Пунктом 1.4 предусмотрено, что финансирование расходов, по направлениям, не предусмотренным соглашением, не допускается.

В соответствии с п. 2.2.1 в обязанности высшего исполнительного органа входит осуществление на основании порядка предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, и перечня документов, необходимых для получения указанных средств, установленных нормативным правовым актом Высшего исполнительного органа, финансирование расходов по направлениям и в объемах, предусмотренных в приложениях N N 1 и 2 к Соглашению, а также неисполненных обязательств прошлого года.

В соответствии с п. 3.1, в случае не достижения Липецкой областью значений показателей результативности предоставления субсидий, установленных Государственной программой, и в соответствии с приложением N 3 к Соглашению, к Высшему исполнительному органу применяются меры финансовой ответственности, предусмотренные Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (далее - Правила N 999).

В соответствии с Соглашением финансирование на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и реализации продукции животноводства подлежало в следующих объемах: 265 911 000 руб. из федерального бюджета; 107 211 600 руб. из бюджета субъекта.

Фактически объемы финансирования на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и реализации продукции животноводства составили 265 911 000 руб. из федерального бюджета, 91 544 200 руб. - из бюджета субъектов.

В соответствии с Соглашением финансирование на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов для молочного скотоводства подлежало в следующих объемах: 127 870 700 руб. из федерального бюджета; 19 934 100 руб. из бюджета субъекта.

Фактически объемы финансирования на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов для молочного скотоводства составили 127 870 700 руб. из федерального бюджета, 10 467 100 руб. - из бюджета субъектов.

В соответствии с Соглашением финансирование на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховой премии, начисленной по договору сельскохозяйственного страхования в области животноводства подлежало в следующих объемах: 8 284 100 руб. из федерального бюджета; 1 030 100 руб. из бюджета субъекта.

Фактически объемы финансирования на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховой премии, начисленной по договору сельскохозяйственного страхования в области животноводства составили 6 746 986 руб. из федерального бюджета, 355 105 руб. - из бюджета субъектов.

Также 14.05.2015 между Минсельхозом России и Администрацией Липецкой области было заключено Соглашение N 704/10-с, предметом которого является предоставление субсидии из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Липецкой области по реализации мероприятий Программы: улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской1 местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов; развитие сети фельдшерско-акушерских пунктом и (или) офисов врачей общей практики в сельской местности; развитие водоснабжения в сельской местности; реализация проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности; грантовая поддержка местных инициатив граждан, проживающих в сельской местности.

Согласно п. 1.2, Министерство в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете и лимитами бюджетных обязательств, утвержденными Министерству, направляем Липецкой области денежные средства, выделяемые из федерального бюджета по колу главы 082 по разделам, подразделам функциональной классификации расходов бюджета Российской Федерации на софинансирование мероприятий программы в форме субсидий, предусмотренные на реализацию программы по направлениям и в размерах, предусмотренных в приложении N 1 к Соглашению.

Пунктом 1.3 Соглашения предусмотрено, что орган исполнительной власти использует субсидии, указанные в п. 1.2 Соглашения, в пределах годовых размеров субсидий, утвержденных Распоряжением, в порядке и на условиях, установленных в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Программы.

Согласно п. 1.4, размер субсидий, предусмотренных в Липецкой области, подлежит сокращению в случае: если размер средств, предусмотренных в бюджете Липецкой области на реализацию мероприятий Программы, не позволяет обеспечить установленную долю расходов бюджета Липецкой области в финансировании расходного обязательства Липецкой области, софинансируемого за счет субсидии; потребности Липецкой области в уменьшении размера субсидии в текущем финансовом году на основании его письменного обращения.

В соответствии с Соглашением финансирование на реализацию проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности подлежало в следующих объемах: 23 800 000 руб. из федерального бюджета; 32 800 000 руб. из бюджета субъекта; 200 000 руб. - из местных бюджетов и 16 883 400 руб. за счет внебюджетных источников.

Фактически объемы финансирования на реализацию проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности составили 28 062 810 руб. из федерального бюджета (в т.ч. остаток на 01.01.2015 - 4 262 810 руб.), 14 521 560 руб. - из бюджета субъекта и 396 497,83 руб. - из бюджетов муниципальных образований. Из внебюджетных источников денежных средств фактически не поступало.

04.02.2016 между Минсельхозом России и Администрацией Липецкой области было заключено Соглашение N 275/17-с, предметом которого является предоставление субсидии из федерального бюджета на возмещение части затрат на приобретение элитных семян, на закладку и уход за виноградниками, на раскорчевку выбывших из эксплуатации старых садов и рекультивацию раскорчеванных площадей, на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями и т.д. на территории Липецкой области.

Согласно п. 1.2 Министерство в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете и лимитами бюджетных обязательств, утвержденными Министерству, направляем Липецкой области денежные средства, выделяемые из федерального бюджета по колу главы 082 по разделам, подразделам функциональной классификации расходов бюджета Российской Федерации на софинансирование мероприятий программы в форме субсидий, предусмотренные на реализацию программы по направлениям и в размерах, предусмотренных в приложении N 1 к Соглашению.

Пунктом 1.3 Соглашения предусмотрено, что высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в п. 1.2 Соглашения, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных в Липецкой области.

Согласно п. 1.4 финансирование расходов по направлениям, не предусмотренным Соглашением, не допускается.

В соответствии с Соглашением финансирование на реализацию мероприятий Государственной программы по возмещению части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования подлежало в следующих объемах: 10 148 800 руб. из федерального бюджета; 3 295 00 руб. из бюджета субъекта.

Фактически объемы финансирования на реализацию мероприятий Государственной программы по возмещению части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования составили 10 148 800 руб. из федерального бюджета; 2 792 407 руб. - из бюджета субъекта.

22.03.016 между Минсельхозом России и Администрацией Липецкой области было заключено Соглашение N 70/10-с, предметом которого является предоставление субсидии из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Липецкой области по реализации мероприятий Программ: улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской1 местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов; развитие сети фельдшерско-акушерских пунктом и (или) офисов врачей общей практики в сельской местности; развитие водоснабжения в сельской местности; реализация проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности; грантовая поддержка местных инициатив граждан, проживающих в сельской местности.

Согласно п. 1.2, Министерство в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете и лимитами бюджетных обязательств, утвержденными Министерству, направляем Липецкой области денежные средства, выделяемые из федерального бюджета по колу главы 082 по разделам, подразделам функциональной классификации расходов бюджета Российской Федерации на софинансирование мероприятий программы в форме субсидий, предусмотренные на реализацию программы по направлениям и в размерах, предусмотренных в приложении N 1 к Соглашению.

Пунктом 1.3 Соглашения предусмотрено, что орган исполнительной власти использует субсидии, указанные в п. 1.2 Соглашения, в пределах годовых размеров субсидий, утвержденных Распоряжением, в порядке и на условиях, установленных в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Программы.

Согласно п. 1.4 размер субсидий, предусмотренных в Липецкой области, подлежит сокращению в случае: если размер средств, предусмотренных в бюджете Липецкой области на реализацию мероприятий Программы, не позволяет обеспечить установленную долю расходов бюджета Липецкой области в финансировании расходного обязательства Липецкой области, софинансируемого за счет субсидии; потребности Липецкой области в уменьшении размера субсидии в текущем финансовом году на основании его письменного обращения.

В соответствии с Соглашением финансирование на реализацию Программы Липецкой области подлежало в следующих объемах: 27 375 000 руб. из федерального бюджета; 30 000 000 руб. из бюджета субъекта; 4 600 000 руб. - из местных бюджетов.

Фактически объемы финансирования на реализацию Программы Липецкой области в 2016 году составили 27 375 000 руб. из федерального бюджета, 20 913 475,66 руб. - из бюджета субъекта и 4 718 693,02 руб. - из бюджетов муниципальных образований; в 2017-2018 годах: 0 руб. из федерального бюджета, 1 778 794,34 руб. - из областного бюджета и 53 730 руб. из местного бюджета.

На основании приказа УФК по Липецкой области от 23.01.2018 N 30о/д во исполнение поручения Федерального казначейства России от 13.12.2017 N 0704-05/17-960 проведена камеральная проверка в отношении Управления сельского хозяйства по вопросам соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации за период с 01.01.2015 по 31.12.2016.

В акте камеральной проверки УФК от 23.03.2018 зафиксированы нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации на сумму 31 309 583,71 руб.

Как следует из акта проверки, уполномоченным органом выявлены нарушения п. 3 ст. 132 БК РФ, а именно: несоблюдение условий софинансирования расходных обязательств из консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, что привело к превышению уровня расходного обязательства Липецкой области за счет средств федерального бюджета.

По результатам рассмотрения акта проверки с учетом представленных письменных возражений УФК по Липецкой области 24.04.2018 вынесено представление N 46-12-21/21-2552, в котором от Управления сельского хозяйства предложено:

1) рассмотреть информацию о выявленных нарушениях;

2) принять меры по устранению причин и условий их совершения в течение 30 календарных дней со дня получения настоящего представления; осуществлять контроль за соблюдением условий предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета в части обеспечения уровня софинансирования расходного обязательства за счет средств бюджета Липецкой области.

О результатах исполнения представления следует проинформировать УФК по Липецкой области не позднее 3 дней с даты исполнения представления.

Разъяснено, что неисполнение представления в установленный срок влечет административную ответственность в соответствии с ч.20 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Федеральное казначейство направило в адрес Министерства финансов Российской Федерации уведомление о применении бюджетных мер принуждения N 07-04-04/09-5957, указав в нем, что общая сумма средств субсидий из федерального бюджета, использованных с нарушением условий предоставления межбюджетных трансфертов, составляет 31 309 583,71 руб.

Полагая, что представление УФК по Липецкой области от 24.04.2018 N 46-12-21/21-2552 противоречит действующему законодательству, нарушает его права и законные интересы, Управление сельского хозяйства обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременное несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт. решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

В соответствии со статьей 269.2 БК РФ, полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий (пункт 1). При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе проводятся проверки, направляются объектам контроля акты и представления (пункт 2).

Под представлением в целях БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ).

Таким образом, представление представляет собой ненормативный правовой акт, выдаваемый органом финансового контроля в целях устранения выявленных по результатам контрольных мероприятий нарушений, являющийся обязательным к исполнению.

Согласно статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 132 БК РФ (в редакции, действовавшей в 2015-2016 годах) под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 3 статьи 132 БК РФ (в соответствующей редакции), предусмотрено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - Правила предоставления субсидий).

В силу пункта 2 названных Правил (в редакции, действующей в 2015-2016 годах, далее - Правила N 999 в соответствующей редакции) субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

В соответствии с пунктом 3 Правил N 999 в соответствующей редакции государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) для достижения целей указанных программ. Правила предоставления указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Возможность предоставления соответствующих субсидий устанавливалась в спорный период в рамках исполнения государственных программ:

Государственная программа Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 314;

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717;

федеральная целевая программа "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 598.

Предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения (пункт 9 Правил N 999 в соответствующей редакции).

Согласно пункту 10 Правил N 999 соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами предоставления субсидий, должно содержать: а) размер предоставляемой субсидии, порядок, условия и сроки ее перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации, а также объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации и (или) муниципальных бюджетов на реализацию соответствующих расходных обязательств; б) значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ), и обязательства субъекта Российской Федерации по их достижению; в) перечень объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества и обязательства субъекта Российской Федерации по соблюдению графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению указанных объектов в пределах установленной стоимости строительства (реконструкции) или стоимости приобретения объектов - в отношении субсидий, предоставляемых на софинансирование строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) объектов капитального строительства и (или) приобретение объектов недвижимого имущества.

В пунктах 16 и 19 Правил N 999 в соответствующей редакции указаны случаи нарушения обязательств (подпункты "б" и "в" пункта 10 настоящих Правил), при которых возможен возврат средств предоставленной субсидии из бюджета субъекта в федеральный бюджет.

В соответствии с пунктом 20 Правил N 999 в соответствующей редакции основаниями для освобождения субъектов Российской Федерации от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 настоящих Правил, является документально подтвержденное наступление обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств.

В силу пункта 22 Правил N 999 в соответствующей редакции предоставления субсидий в случае нецелевого использования субсидии и (или) нарушение субъектом Российской Федерации условий ее предоставления, в том числе невозврата субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 16 и 19 настоящих Правил, к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Из приведенных положений бюджетного законодательства следует, что основанием для предоставления субсидий и их основные требования регулируются Соглашениями, заключаемыми между распорядителем бюджетных средств и органом исполнительной власти субъекта.

При этом, исходя из правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов.

Указание в законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете соответствующих ассигнований на исполнение расходных (бюджетных) обязательств является не только основанием для предоставления средств субсидии из федерального бюджета, но и свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации принял на себя соответствующие расходные (бюджетные) обязательства.

Как следует из пункта 3 статьи 219 БК РФ, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Соглашение о предоставлении субсидий бюджету Липецкой области является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательствах на исполнение мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов.

Получатель бюджетных средств должен был обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования, какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета при заключении соглашения.

Положениями Законов Липецкой области о бюджете на 2015 год от 18.12.2014 N 348-ОЗ "Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" (далее - Закон Липецкой области от 18.12.2014 N348-ОЗ), от 14.12.2015 N 468-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год" (далее - Закон Липецкой области от 14.12.2015 N468-ОЗ) были утверждены объемы бюджетных ассигнований, выделяемых для финансирования соответствующих программ из областного бюджета.

В приложениях N 1 и N 2 к Соглашениям сторонами устанавливались как размер подлежащих предоставлению субсидий, так и размер средств, подлежащих выделению из областного бюджета. Нарушение фактического уровня софинансирования при исполнении расходных обязательств области (публичных расходов) привело к внесению изменений в названные законы Липецкой области в части уменьшения расходных обязательств.

Таким образом, в рассматриваемом случае Липецкой областью в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии Соглашениями расходные обязательства в указанных объемах, что привело к избыточному расходованию средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета области, что является недопустимым.

Соглашение о предоставлении субсидии бюджету Липецкой области является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета и заключении соглашения.

Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, нарушению условий софинансирования расходных обязательств.

Данная позиция согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21.08.2019 N 303-ЭС19-13529.

При указанных обстоятельствах также подлежат отклонению ссылки апелляционных жалоб на недоказанность УФК по Липецкой области совокупности условий для наличия состава бюджетного нарушения.

Доказательств своевременного обращения за сокращением размера субсидий в порядке п. 1.4 Соглашений в материалы дела не представлено.

Также не могут быть приняты доводы апелляционных жалоб относительно применения неверной методики расчета подлежащих возврату средств.

Так, в соответствии с пунктом 5 постановления Правительства РФ от 11.12.2017 N 1519 "О внесении изменений в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу подпункта "б" пункта 2 и подпункта "а" пункта 10 изменений, которые вносятся в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2016 N 1472" действие указанной методики (формулы) для расчетов размеров сумм, использованных с нарушением условия софинансирования, придана обратная сила, что позволило применять данную методику к субсидиям, предоставленным из федерального бюджета в проверяемые периоды.

Кроме того, при ином расчете, пропорция распределения указанных сумм, также, не соответствует условиям Соглашений. Данное обстоятельство лицами, участвующими в деле, под сомнение не ставится.

Также подлежат отклонению ссылки на неисполнимость выданного представления, поскольку из его буквального содержания следует обязанность рассмотреть вопрос об устранении причин и условий, способствовавших допущению выявленных нарушений, принять меры к их повторному недопущению, о принятых (организационных) мерах в установленный срок сообщить УФК. О таком понимании выданного представления в судебном заседании пояснил представитель УФК.

Кроме того, нормами статьи 306.8 БК РФ установлено, что нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, в любом случае, вне зависимости от выдачи либо невыдачи соответствующего представления, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Решение о списании спорных сумм в судебном порядке не оспорено.

Таким образом, основания для выдачи представления имелись.

Содержание выданного представления соответствует установленным требованиям.

Ссылка Управления финансов на то, что п.2 ст.270.2 БК РФ не предусматривает одновременное применение двух требований в представлении, несостоятельна, поскольку спорным представлением такая обязанность на Управление сельского хозяйства не возлагается.

Данные обстоятельства свидетельствует об отсутствии установленных ст. 198 АПК РФ совокупности условий для признания ненормативного правового акта недействительным и, соответственно, обоснованном отказе в удовлетворении заявленных требований в части.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Решение суда первой инстанции изменению либо отмене не подлежит.

Учитывая, что в соответствии с п. п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, вопрос о распределении судебных расходов при рассмотрении апелляционной жалобы судом не разрешается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 04.03.2019 по делу N А36-6230/2018 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Управления сельского хозяйства Липецкой области и Управления финансов Липецкой области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

Е.А. Семенюта А.И. Протасов