Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2019 г. N 21АП-2899/19

23 сентября 2019 г.

Дело N А83-639/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 сентября 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Карева А.Ю., Градовой О.Г.,

при осуществлении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Лесик А.В.,

при участии в заседании:

от Федерального казенного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по Республике Крым" - Мельниченко Т.Н., по доверенности от 08.02.2019 N 4; Шарко Д.А., по доверенности от 02.04.2019N 9;

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 июня 2019 года по делу N А83-639/2019 (судья Чумаченко С.А.) по заявлению Федерального казенного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по Республике Крым" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии заинтересованного лица индивидуального предпринимателя Беседина Д.В., о признании незаконным решения,

установил:

федеральное казенное учреждение здравоохранения "Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по Республике Крым" (далее -заявитель, Учреждение, ФКУЗ "МСЧ МВД России по Республике Крым") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными пунктов 1, 2, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Управление, Крымское УФАС, антимонопольный орган) от 26.11.2018 по делу N 06/3704-18.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечен индивидуальный предприниматель Беседин Д.В. (далее - предприниматель).

Решением Арбитражного суда Республики Крым суда от 21.06.2019 заявленное требование удовлетворено, решение антимонопольного органа в оспоренной его части признано незаконным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Крымское УФАС обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы Управление указывает на ошибочное применение судом при оценке полномочий антимонопольного органа положений статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ), поскольку данная норма регламентирует порядок и сроки подачи жалобы участником закупки, но не отменяет самостоятельное право антимонопольного органа на оценку закупочной документации в рамках внеплановых проверок. Такие полномочия, по мнению антимонопольного органа, предоставлены частью 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, пунктами 3.24, 3.30 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент). В этой связи полагает, что при рассмотрении жалобы предпринимателя на действия заказчика по отклонению заявки Управление в рамках предоставленных полномочий проверило документацию о закупке, а также действия заказчика при ее утверждении, в результате чего выявило нарушение пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе. Также полагает, что отсутствуют нарушенные права заявителя в данном споре, поскольку им было выполнено в полном объеме предписание, выданное на основании оспариваемого решения, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу Учреждение не согласилось с приведенными в ней доводами, полагая их необоснованными, а судебное решение законным и не подлежащим отмене.

В судебном заседании представители ФКУЗ "МСЧ МВД России по Республике Крым" поддержали ранее изложенную в отзыве позицию, просили судебное решение оставить без изменений.

Иные лица, участвующие в деле, своих представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направили, о причинах неявки суд не уведомили, что не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частями 3, 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ. При этом судом апелляционной инстанции не установлено оснований для его отмены, предусмотренных статьей 270 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте в сети Интернет www.zakupki.gov.ru 31.10.2018 размещено извещение N 0875100003518000167 и документация по размещению заказа путем проведения запроса котировок на право заключения государственного контракта на выполнение работ по текущему ремонту системы отопления для нужд Учреждения.

Согласно протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок от 13.11.2018 комиссия заказчика рассмотрела заявки участников на предмет соответствия требованиям, установленным в извещении и Законе о контрактной системе, и приняла решение об отклонении заявки ИП Беседина Д.В. на основании части 7 статьи 78, части 3 статьи 73 Закона N 44-ФЗ, как несоответствующей требованиям документации, поскольку указанные в ней показатели товаров (материалов) не имели конкретной характеристики, допускали двусмысленное толкование и не соответствовали требованиям инструкции по заполнению заявки. Запрос котировок был признан несостоявшимся, победителем признан единственный участник ООО "Альтаир".

ИП Беседин Д.В. 16.11.2018 обжаловал действия единой комиссии в антимонопольный орган, решением которого от 26.11.2018 жалоба признана частично обоснованной (пункт 1), заказчик признан нарушившим требования пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе (пункт 2), решено выдать предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе (пункт 3) и передать материалы должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункт 4).

Для устранения нарушений заказчику выдано предписание от 26.11.2018, которым предписано в срок до 24.12.2018 отменить протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок от 13.11.2018, разместить информацию об отмене протокола в единой информационной системе (далее - ЕИС), комиссии заказчика рассмотреть заявки, поданные участниками закупки до окончания срока подачи заявок на участие в закупке, с учетом решения комиссии Крымского УФАС от 26.11.2018, о чем представить соответствующее подтверждение исполнения предписания.

Согласно сведениям, размещенным заказчиком в ЕИС, Учреждение во исполнение требований предписания от 26.11.2018 отменило протокол рассмотрения и оценки заявок от 13.11.2018, комиссия заказчика повторно рассмотрела поданные заявки участников закупки согласно протоколу от 10.12.2018 N П2, который на основании предписания антимонопольного органа от 21.12.2018 по делу N 06/3945-18 вновь был отменен, а затем на основании предписания от 05.02.2019 по делу N 06/205-19 был отменен и третий протокол от 28.01.2019 N П3. В соответствии с протоколом рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок от 27.02.2019 N П4 победителем признан ИП Беседин Д.В., с которым в дальнейшем 18.03.2019 заключен государственный контракт.

Не согласившись с решением антимонопольного органа в части пунктов 1, 2, 4 и полагая действия комиссии заказчика законными, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует требованиям Закона о контрактной системе и нарушает права заявителя, поскольку к выводам о нарушении заказчиком требований части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе, предъявляемых к извещению об осуществлении закупки, антимонопольный орган пришел по результатам внеплановой проверки, проведенной за пределами срока обжалования положений документации о закупке.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда о наличии оснований для удовлетворения требований заявителя исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли решение (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Частями 3 - 6 статьи 105 Закона о контрактной системе установлены ограничения круга заявителей жалоб, рассматриваемых в административном порядке, и сроков подачи таких жалоб в зависимости от обжалуемых действий (бездействия).

В соответствии с частью 4 статьи 105 Закона о контрактной системе обжалование действий заказчика в случае, если данные действия совершены при проведении электронной процедуры, осуществляется в любое время определения поставщика (подрядчика, исполнителя), но не позднее чем через 5 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок в электронной форме. Жалоба на положения документации о закупке может быть подана участником закупки до окончания срока подачи заявок. При этом в случае, если обжалуемые действия совершены после начала рассмотрения заявок на участие в такой электронной процедуре, обжалование данных действий может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в таком аукционе. По истечении указанных сроков обжалование данных действий заказчика осуществляется только в судебном порядке.

Жалоба ИП Беседина Д.В. подана в антимонопольный орган 16.11.2018 в течение 5 дней с даты размещения 13.11.2018 в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок в электронной форме, то есть в срок, установленный частью 4 статьи 105 Закона о контрактной системе для обжалования действий заказчика по отклонению заявки.

В своей жалобе предприниматель указывал на необоснованное отклонение его заявки, полагая, что им были выполнены все требования инструкции по заполнению заявки. При этом доводов относительно положений документации о закупке, ненадлежащем установлении заказчиком требований к описанию характеристик товара, которые бы ввели его в заблуждение, жалоба предпринимателя не содержала.

Рассматривая поданную жалобу, антимонопольный орган вышел за пределы ее доводов и по результатам проведения в порядке пункта 1 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ внеплановой проверки положений документации о закупке установил, что заказчиком в документации установлена ненадлежащая инструкция по заполнению заявки, которая вводит участников закупки в заблуждение и привела к отклонению заявки этого участника.

Как следует из содержания оспариваемого решения, признав жалобу частично обоснованной, но в нарушение абзаца 16 пункта 3.37 Административного регламента не указав в какой именно части, Крымское УФАС фактически признало правомерным, соответствующим части 7 статьи 78 Закона N 44-ФЗ отклонение заявки участника по основанию отсутствия в заявке конкретного значения показателей предлагаемого к поставке товара для выполнения работ, которые, исходя из требований инструкции по заполнению заявки документации о закупке, при использовании слов "не менее" и знака "<", должны быть конкретизированы, что не имело место в поданной предпринимателем заявке по позициям 3 (тройник), 7 (трубы), 9 (радиаторы), 11 (шпатлевка) (л.д.67-70, т. 1).

Вместе с тем, посчитав, что именно ненадлежащее изложение требований инструкции по заполнению заявки, не отвечающей положениям статьи 33 Закона о контрактной системе, привело к ошибке технического характера при заполнении предпринимателем заявки, антимонопольный орган признал в действиях заказчика нарушение пункта 2 статьи 42 Закона N 44-ФЗ.

Апелляционная коллегия судей полагает, что такие действия антимонопольного органа обоснованно признаны судом первой инстанции не соответствующими требованиям Закона о контрактной системе и влекущими недействительность результатов проверки.

Вопреки доводам Крымского УФАС положения части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ не могут рассматриваться в отрыве от требований статьи 105 данного Закона и не устанавливают, что проверку положений документации о закупке антимонопольный орган вправе проводить по своей инициативе за пределами сроков, установленных статьей 105 Закона о контрактной системе.

Согласно пункту 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе антимонопольный орган проводит внеплановую проверку на основании получения жалобы участника закупки. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 указанного закона, регламентирующей порядок подачи жалобы и ее рассмотрение по существу.

В соответствии с пунктом 3.30 Административного регламента такая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы.

Соответственно, проведение внеплановой проверки антимонопольным органом на основании жалобы участника закупки осуществляется в сроки, указанные в статье 105 Закона о контрактной системе.

Таким образом, исходя из положений части 15 статьи 99, частей 3, 4 статьи 105 Закона N 44-ФЗ в их взаимосвязи, а также пунктов 3.30, 3.37 Административного регламента, рассмотрение жалобы ИП Беседина Д.В. на действия заказчика по отклонению его заявки было правомерным, однако проверка положений документации о закупке на предмет ее соответствия требованиям закона не подлежала проведению антимонопольным органом ввиду истечения пресекательного срока на обжалование положений документации о закупке.

Обратный подход означал бы нивелирование требований, установленных частями 3, 4 статьи 105 Закона о контрактной системе, и преодоление запрета на оценку положений документации после срока окончания подачи заявок.

Довод антимонопольного органа о том, что внеплановая проверка проводилась на основании прав, предоставленных государственному органу, а жалоба предпринимателя являлась лишь поводом для внеплановой проверки, отклоняется, так как в данном конкретном случае это привело к обходу законодательного запрета на проведение проверки, когда информация становится известна после окончания срока подачи заявок и за пределами 5-дневного срока для такой внеплановой проверки.

Помимо этого, апелляционная коллегия судей отмечает, что в соответствии с абзацем 4 пункта 33.3 Административного регламента, в случае если установлены не все, указанные в жалобе нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, антимонопольный орган жалобу признает обоснованной в части установленных нарушений, указанных в жалобе. В этом случае резолютивная часть решения должна содержать выводы комиссии о том, какие именно доводы жалобы признаны обоснованными (абзац 16 пункта 3.37 Административного регламента).

Признав жалобу обоснованной в части, антимонопольный орган в нарушение абзаца 4 пункта 33.3, абзаца 16 пункта 3.37 Административного регламента не указал в какой именно части жалоба признана обоснованной, при том, что доводов о несогласии с положениями документации о закупке жалоба не содержала, а установленные антимонопольным органом нарушения в жалобе не указаны, в связи с чем оснований для признания ее обоснованной в части установленных нарушений у антимонопольного органа не имелось.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о превышении антимонопольным органом своих полномочий является верным.

Относительно вывода антимонопольного органа о ненадлежащем образом составленной инструкции по заполнению заявки на участие в запросе котировок, апелляционный суд отмечает, что антимонопольным органом в оспоренном решении не указано и не обосновано, какой норме права спорные положения инструкции не соответствуют, в чем конкретно заключается такое несоответствие и каким образом они повлияли на возможность участника закупки сформировать и подать заявку на участие в запросе котировок, ссылка в тексте решения на нарушение требований статьи 33 Закона N 44-ФЗ не носит конкретного характера. При этом, как следует из материалов дела, соответствующая инструкция по заполнению заявок имеется в документации по размещению заказа путем проведения запроса котировок (л.д. 103-104, т. 1), в которой также описан порядок подготовки и подачи заявок. Затруднений у участников закупки в оформлении заявок положения документации не вызвали, с разъяснениями положений документации участники не обращались.

Между тем инструкция по заполнению заявки содержит все требования по ее заполнению и в полной мере дает возможность участникам предоставить достоверные показатели товаров с указанием их конкретных характеристик, значение показателей по которым применяется заказчиком для установления соответствия или несоответствия определенным документацией требованиям.

Закон о контрактной системе не содержит ограничений по включению в документацию о закупке требований к товарам, являющимся значимыми для заказчика, заказчик вправе включить необходимые и достаточные требования к закупке в документацию. Приведенные заказчиком требования - возможные идентификационные признаки конкретного товара, применение которого устраивает заказчика по условиям функциональности, численные значения которых соответствуют требованиям ГОСТов и приведены в документации в качестве определяющих.

Антимонопольный орган в обоснование правомерности своего вывода о нарушении заказчиком требований действующего законодательства с позиции технического описания товара обязан в силу положений статей 67, 68, 200 АПК РФ представить надлежащие доказательства, опровергающие доводы заказчика о том, что он в рамках формирования документации о закупке руководствовался соответствующей потребностью и требованиями ГОСТов. Однако таких доказательств антимонопольным органом не представлено, в оспоренном решении выводов о несоответствии технического описания характеристик товаров для выполнения необходимых работ требованиям ГОСТов не содержится, утверждение о взаимоисключающих понятиях, использованных заказчиком при изложении в техническом задании требований к описанию товаров, носит характер умозаключений, не основанных на каком-либо нормативном обосновании, что не соответствует положениям пункта 3.37 Административного регламента.

При таких обстоятельствах, решение антимонопольного органа о признании в действиях заказчика нарушения требований части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии нарушенных прав заявителя ввиду исполнения им предписания, выданного на основании оспариваемого решения, которое не было обжаловано заявителем, и не указания судом первой инстанции в решении на способ восстановления нарушенных прав заявителя, отклоняются апелляционной коллегией судей, поскольку исполнение предписания само по себе не означает, что заявитель согласен с позицией антимонопольного органа и вызвано необходимостью проведения закупки в кратчайшие сроки с целью проведения ремонтных работ системы отопления в медицинском учреждении.

В данном случае правовосстановительная функция судебного акта, принятого в порядке статьи 24 АПК РФ, заключается в констатации факта нарушения закона и законных прав и интересов заявителя на момент принятия оспоренного решения, что несет для заказчика признание судом правомерности его поведения, с одной стороны, и выполняет воспитательную и предупредительную функцию в отношении иных лиц, с другой. В таких случаях определение судом конкретных мер к устранению нарушений прав и законных интересов заявителя не требуется.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции обосновано удовлетворил заявленные требования о признании решения антимонопольного органа в оспариваемой части незаконным.

Ссылка заявителя жалобы на судебную практику по другим делам не может быть принята во внимание, поскольку в настоящем деле установлены иные фактические обстоятельства.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов суда, основаны на ошибочном толковании норм права и направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств.

Суд первой инстанции правильно применил нормы материального права, выводы, изложенные в обжалуемом решении, соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, оснований для отмены судебного акта и удовлетворения жалобы нет. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены решения суда, апелляционной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 июня 2019 года по делу N А83-639/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

А.Ю. Карев