Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2019 г. N 15АП-16702/19

город Ростов-на-Дону

14 октября 2019 г.

дело N А32-18395/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 октября 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.

при участии:

от заявителя: представитель Арутюнов В.В. по доверенности от 28.03.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Квартал" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31.07.2019 по делу N А32-18395/2019, принятое в составе судьи Любченко Ю.В., по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Квартал" к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар о признании незаконным отказа,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания Квартал" (далее - ООО "СК Квартал") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным решения от 15.04.2019 N 29/4105-1 об отказе в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0000000:13958, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Тепличная, 62/1, об обязании департамента выдать ООО "Строительная Компания Квартал" разрешение на строительство.

Решением от 31.07.2019 суд отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "СК Квартал" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что земельный участок предоставлен обществу с видом разрешенного использования "размещение многоэтажных жилых домов", который не был изменен в установленном порядке. Заявитель также указал, что исходный земельный участок с кадастровым номером 23:43:0000000:182 был поставлен на кадастровый учет в 2007 г., то есть до утверждения генерального плана от 26.01.2012 N 25, с видом разрешенного использования "размещение многоэтажных жилых домов". При разработке генерального плана границы земельного участка с кадастровым номером 23:43:0000000:13958 не учтены.

Заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

Дело рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель общества с ограниченной ответственностью "Строительная Компания Квартал" доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителя общества, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, общество "Строительная Компания Квартал" является арендатором земельного участка с кадастровым номером 23:43:0000000:13958 по ул. Тепличной, 62/1 в городе Краснодаре.

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 23:43:0000000:13958 относится к категории земель - "земли населенных пунктов", имеет вид разрешенного использования: "размещение многоэтажных жилых домов".

Общество обратилось в департамент архитектуры и градостроительства муниципального образования город Краснодар с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства - многоквартирный жилой дом на указанном земельном участке.

Письмом от 15.04.2019 N 29/4105-1 департамент отказал в выдаче разрешения на строительство, указав, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар земельный участок расположен в зоне малоэтажной жилой застройки.

Считая незаконным отказ в выдаче разрешения на строительство, общество оспорило его в судебном порядке.

В силу статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Согласно часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса к заявлению о выдаче разрешения на строительство должны быть приложены, в том числе следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок, в том числе соглашение об установлении сервитута, решение об установлении публичного сервитута;

2) градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), реквизиты проекта планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации:

а) пояснительная записка;

б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

г) архитектурные решения;

д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

е) проект организации строительства объекта капитального строительства;

з) перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда в случае строительства, реконструкции указанных объектов при условии, что экспертиза проектной документации указанных объектов не проводилась в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса;

4) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса).

В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что письмом от 15.04.2019 N 29/4105-1 обществу отказано в выдаче разрешения на строительство в связи с тем, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар земельный участок расположен в зоне малоэтажной жилой застройки, где не предусмотрено строительство многоэтажных жилых домов.

В апелляционной жалобе общество указывает, что земельный участок предоставлен обществу с видом разрешенного использования "размещение многоэтажных жилых домов", который не был изменен в установленном порядке; исходный земельный участок с кадастровым номером 23:43:0000000:182 был поставлен на кадастровый учет в 2007 г., то есть до утверждения генерального плана от 26.01.2012 N 25, также с видом разрешенного использования "размещение многоэтажных жилых домов".

Указанные доводы не принимаются во внимание судом апелляционной инстанции как не свидетельствующие о незаконности оспариваемого отказа по следующим основаниям.

В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

Согласно ст. 8 Градостроительного кодекса РФ и статье 11 Земельного кодекса РФ вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен исключительно к компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 Градостроительного кодекса РФ.

Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с ч. 9 и ч. 10 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

В силу ч. 3 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 земельный участок с кадастровым номером 23:43:0000000:13958, расположенный по адресу:

г. Краснодар, ул. Тепличная, 62/1, расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (зона Ж.2).

В соответствии с выкопировкой из схемы функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, спорный земельный участок расположен в зоне малоэтажной жилой застройки.

Таким образом, размещение предлагаемого к строительству объекта не будет соответствовать функциональному зонированию генерального плана городского округа, поскольку спорный земельный участок располагается в зоне малоэтажной жилой застройки, которая не предусматривает строительство многоэтажных жилых домов.

Также не влияют на законность оспариваемого отказа представленные в материалы дела землеустроительные документы, поскольку не опровергают факта несоответствия проектной документации генеральному плану.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в градостроительном плане земельного участка также указано, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, спорный земельный участок с кадастровым номером 23:43:0000000:13958 расположен в зоне малоэтажной индивидуальной жилой застройки (л.д. 24 том 1).

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в данном случае отсутствует совокупность критериев для признания ненормативного правового акта недействительным, поскольку обжалуемый отказ не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Суд первой инстанции также правильно указал, что заявителем в материалы дела не представлено доказательств обращения в установленном порядке за внесением изменений в генеральный план.

В силу положений земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство департамент обязан установить соответствие проектной документации объекта строительства актуальным требованиям градостроительного плана земельного участка, проекту планировки территории и проекту межевания территории.

Исходя из правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13, реализация муниципальным образованием полномочий, возложенных на него ГрК РФ, призвана обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований в реализации таких полномочий состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

При этом, частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

При таких обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для удовлетворения заявленных обществом требований, поскольку решение департамента от 15.04.2019 N 29/4105-1 об отказе в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0000000:13958, соответствует закону и не нарушает прав заявителя по делу.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм земельного и градостроительного законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Таким образом, решение суда от 31.07.2019 является законным и обоснованным. Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31.07.2019 по делу N А32-18395/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

М.В. Ильина С.С. Филимонова