Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2019 г. N 15АП-14906/19

город Ростов-на-Дону

21 октября 2019 г.

дело N А32-12655/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 октября 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства природных ресурсов Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.07.2019 по делу N А32-12655/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Фортуна Сервис" к министерству природных ресурсов Краснодарского края

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Фортуна Сервис" (далее - ООО "Фортуна Сервис", общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к министерству природных ресурсов Краснодарского края (далее - министерство, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 29.11.2018 N 1.18/1594-4/4 о привлечении ООО "Фортуна Сервис" к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 и частью 1 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 800 000 рублей.

Решением от 19.07.2019 заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что вменяемые обществу административные правонарушения образованы разными фактическими обстоятельствами и не вытекают из одного действия (бездействия) как обязательного и необходимого условия для возможности применения положений частей 2 и 3 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с принятым судебным актом, министерство природных ресурсов Краснодарского края обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В обоснование апелляционной жалобы министерство сослалось на то, что недропользователь (ООО "Фортуна Сервис") обязан осуществлять деятельность по добыче полезных ископаемых в соответствии с предоставленной ему лицензией и требованиями технических проектов, планов и схем развития горных работ, не допуская при этом сверхнормативных потерь либо иного нерационального использования полезных ископаемых. Вменяемые административные правонарушения образованы однородными фактическими обстоятельствами и вытекают из одного действия (бездействия) - осуществление деятельности по добыче полезных ископаемых с нарушением условий предоставленной ему лицензией повлекло сверхнормативные потери либо иное нерациональное использование полезных ископаемых, следовательно, должностным лицом министерства, рассматривающим дело об административном правонарушении, законно и обоснованно применены нормы части 2 статьи 4.4 КоАП РФ.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просило решение суда оставить без изменения.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при неявке в судебное заседание лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 22.10.2018 N 1.18/1594 в период с 29.10.2018 по 26.11.2018 министерством проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обществом обязательных требований в области охраны окружающей среды и природопользования.

В ходе проверки административный орган установил, что при осуществлении разработки и рекультивации Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края обществом в 2017 и 2018 году в отсутствие утвержденных годовых планов развития горных работ на 2017 и 2018 годы добыто 0,148 тыс.м3 песка, сверхнормативные потери при добыче составили 0,01 тыс. м3 песка, что зафиксировано в акте проверки от 26.11.2018 N 1.18/1594-2.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вывода административного органа о наличии в действиях общества нарушений действующего законодательства в области рационального использования и охраны недр, что нарушает требования статей 22, 23, 23.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", пунктов 31, 50, 54, 55 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 N 71, пунктов 2, 3, 4 Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2001 N 921, подпункта 1 пункта 3.2 статьи 3, подпунктов 1, 2, 5 пункта 4.1 статьи 4 приложения N 1 к лицензии на пользование недрами от 20.05.2011 КРД 80246 ТР, пунктов 3.3.5.4, 3.6, 9.1.3, 9.2.4 Технического проекта на разработку и рекультивацию Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края.

Должностным лицом министерства составлены протоколы об административном правонарушении от 26.11.2018 N 1.18/1594-4 N 1.18/1594-4/4 по части 2 статьи 7.3, части 1 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административный орган 29.11.2018 вынес постановление N 1.18/1594-4/4 о назначении административного наказания, которым общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 и части 1 статье 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 800 000 рублей.

Полагая, что указанное постановление является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Согласно части 2 статьи 7.3 КоАП РФ пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно статье 11 Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1, Закон о недрах) предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами.

Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Согласно статье 9 Закона N 2395-1 права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции, - с даты вступления такого соглашения в силу.

Из материалов дела следует, что основным видом деятельности общества является добыча камня, песка и глины.

Общество осуществляет деятельность на основании лицензии на пользование недрами от 20.05.2011 КРД 80246 ТР с целевым назначением и видами работ "Разведка и добыча песка на Хамкетинском месторождении", сроком действия до 20.05.2031.

Общество осуществляет хозяйственную деятельность в пределах земельного участка с кадастровым номером 23:20:0704001:1280 (категория земель: земли сельскохозяйственного назначения), расположенном по адресу: Краснодарский край, в 3 км северо-восточнее ст. Хамкетинская Губского сельского поселения Мостовского района.

Частью второй статьи 24 Закона о недрах установлена обязанность пользователей недрами обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами. Мероприятия по выполнению основных требований об обеспечении безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, включаются в планы или схемы развития горных работ, которые подлежат согласованию с органом государственного горного надзора. Порядок подготовки, рассмотрения и согласования планов или схем развития горных работ по видам полезных ископаемых устанавливается Правительством Российской Федерации (часть шестая статьи 24 Закона о недрах).

В соответствии со статьей 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2015 N 814 утверждены Правила подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых (далее - Правила N 814).

В соответствии с Правилами N 814 планы и схемы развития горных работ подготавливаются по видам полезных ископаемых и содержат мероприятия по выполнению требований законодательства Российской Федерации о недрах и законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также сведения о потерях полезных ископаемых. Они определяют направления развития горных работ, условия, технические и технологические решения при эксплуатации объектов ведения горных работ, объемы добычи и переработки полезных ископаемых.

План развития горных работ составляется на основе утвержденных в установленном порядке технических проектов и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, условий лицензий на пользование недрами, соглашений о разделе продукции и нормативных требований в сфере недропользования сроком на 1 год по всем планируемым видам горных работ.

Планы и схемы развития горных работ до их утверждения подлежат согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. В силу пункта 54 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.06.2003 N 71, производство горных работ без согласованного с органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана не допускается.

Факт нарушения названного требования условий пользования недрами, выразившегося в осуществлении разработки и рекультивации Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края в 2017 и 2018 году в отсутствие утвержденных годовых планов развития горных работ на 2017 и 2018 годы, что противоречит условиям лицензии на пользование недрами, подтверждается совокупностью представленных в дело доказательств, обществом по существу не оспаривается и свидетельствует о наличии события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Частью 1 статьи 8.10 КоАП РФ предусмотрено, что выборочная (внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

В силу пункта 55 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 N 71, нормативы потерь и полезных ископаемых при добыче устанавливаются на основании технико-экономических расчетов для каждой выемочной единицы, вовлекаемой в отработку в планируемом периоде, в соответствии с установленными требованиями.

В соответствии с пунктом 2 Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 N 921 (далее - Правила N 921), нормативы потерь твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) при добыче рассчитываются по конкретным местам образования потерь при проектировании горных работ и утверждаются недропользователем в составе проектной документации, подготовленной и согласованной в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации "О недрах".

Согласно пункту 3 Правил N 921 нормативы потерь твердых полезных ископаемых и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) уточняются в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году, при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ). Для месторождений, срок разработки которых не превышает 5 лет (без учета периода подготовки месторождения к промышленной эксплуатации), нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче включаются в состав технического проекта на разработку месторождения на весь период разработки месторождения и впоследствии не уточняются.

Из изложенного следует, что размер нормативов потерь устанавливается на конкретное место образования потерь и утверждается указанными выше органами на предстоящий год.

В соответствии с п. 4 Правил N 921 при отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов потерь все фактические потери полезных ископаемых относятся к сверхнормативным до утверждения нормативов потерь.

Кроме того, в соответствии с пунктом 5 статьи 23 Закона о недрах основным требованием по рациональному использованию недр является обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов.

Как указано выше, проведение работ в отсутствие плана развития горных работ, в котором определяется направление развития горных работ, условия, технические и технологические решения при эксплуатации объектов ведения горных работ, объемы добычи и переработки полезных ископаемых, а также потери полезных ископаемых свидетельствует о нерациональном использовании недр.

Согласно техническому проекту на разработку и рекультивацию Хамкетинского месторождения песка в Мостовском районе Краснодарского края (т.1 л.д. 150-167) планы развития горных работ на месторождении разрабатываются ежегодно и согласовываются с органами Ростехнадзора; добычные работы необходимо вести в строгом соответствии с проектом разработки и рекультивации месторождения и ежегодными планами развития горных работ.

Доказательства разработки обществом в установленном порядке планов развития горных работ на 2017 и 2018 годы в материалы дела не представлены.

Таким образом, факт совершения обществом вмененного административного правонарушения по части 1 статьи 8.10 КоАП РФ установлен и подтвержден материалами дела.

Частью 1 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Назначение одного административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений возможно только при наличии идеальной совокупности административных правонарушений, то есть в случаях и при условиях, предусмотренных частью 2 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Указанной нормой установлено, что при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) названного Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

Суд первой инстанции установил, что состав правонарушения по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ образуют действия по пользованию недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (неразработка плана горных работ).

При этом суд первой инстанции указал, что состав правонарушения по статье 8.10 КоАП РФ образует выборочная внепроектная отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что указанные правонарушения совершены обществом в результате нескольких разных действий.

Вместе с тем суд первой инстанции не учел, что неразарботка плана горных работ является нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, в том числе с учетом вышеизложенных положений действующего законодательства влечет нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых.

Таким образом, в рассматриваемом случае административный орган обоснованно привлек общество к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 и части 1 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения и привлекается к административной ответственности, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, свидетельствующих о том, что заявитель принял все зависящие от него меры по недопущению совершения правонарушений, в материалах дела не имеется. Обстоятельства, свидетельствующие об объективной невозможности выполнить требования закона, обществом не названы.

Таким образом, вина общества в совершении вменяемого административного правонарушения установлена.

Процедура привлечения общества к административной ответственности не нарушена административным органом.

Наказание назначено административным органом с учетом положений части 2 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обществу применено одно наказание в виде штрафа в минимальном размере по части 1 статьи 8.10 КоАП РФ (800 000 рублей).

Оценив представленные в дело доказательства, характер правонарушений, суд апелляционной инстанции не усматривает признаков малозначительности совершенного деяния.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает оспоренное постановление административного органа законным, а вывод суда первой инстанции об обратном - ошибочным.

Довод о том, что данный спор не относится к компетенции арбитражного суда обоснованно отклонен судом первой инстанции. Суд учел, что в сложившейся ситуации у арбитражного суда не имеется полномочий по рассмотрению жалоб на постановления о привлечении к ответственности по статье 8.10 КоАП РФ, у суда общей юрисдикции отсутствуют полномочия по пересмотру постановлений по статье 7.3 КоАП РФ, при этом доказательства обращения в суд общей юрисдикции с целью обжалования постановления от 29.11.2018 N 1.18/1594-4/4 в материалы дела не представлены.

При изложенных обстоятельствах по делу, решение суда первой инстанции подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.07.2019 по делу N А32-12655/2019 отменить.

Отказать в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Фортуна Сервис".

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

М.В. Ильина С.С. Филимонова