Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2019 г. N 04АП-6638/19

г. Чита

6 декабря 2019 г.

Дело N А58-8091/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 3 декабря 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 6 декабря 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Никифорюк Е.О., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

при участии в судебном заседании представителя общества с ограниченной ответственностью "Центр современной нефрологии и диализа" Чернышовой О.А. (доверенность от 21.11.2019 года),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 9 октября 2019 года по делу N А58-8091/2019,

установил:

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1051402054362, ИНН 1435157344, далее - административный орган, заявитель) обратился в суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Центр современной нефрологии и диализа" (ОГРН 1181447010425, ИНН 1435334392, далее - общество) к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 9 октября 2019 года по делу N А58-8091/2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Административный орган обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

По мнению апеллянта, то обстоятельство, что представитель общества Ильин И.Р., участвовавший при составлении протокола об административном правонарушении по доверенности, подписанной директором общества и заверенной печатью общества, не имел полномочий на подписание протокола об административном правонарушении, не свидетельствует о том, что он не вправе был принимать участие в рассмотрении административного дела при наличии доверенности на право представления интересов общества.

Таким образом, административный орган считает, что по данному делу не допущены процессуальные нарушения, представитель общества, привлекаемого к административной ответственности не лишен предоставленных ему ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ гарантий защиты прав и воспользовался своими процессуальными правами.

Общество в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласилось.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 07.11.2019. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Саха (Якутия) явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил. Руководствуясь частью 3 статьи 205, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, ООО "Центр современной нефрологии и диализа" зарегистрировано в качестве юридического лица с 27.07.2018 за ОГРН 1181447010425, имеет лицензию на осуществление медицинской деятельностью от 23.11.2018 N ЛО-14-01-002468.

На основании приказа от 13.06.2019 N 110-вн-пр/19 ТО Росздравнадзора в отношении общества по месту фактического осуществления деятельности (Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. П.Алексеева, д.11 эт.2) была проведена внеплановая выездная проверка с целью проверки фактов, изложенных в требовании Прокуратуры Республика Саха (Якутия) от 06.06.2019 о нарушении требований законодательства при получении лицензии на осуществление медицинской деятельности.

В ходе внеплановой выездной проверки установлены следующие нарушения:

- в нарушение п.п. "д" пункта 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности (утвержденного Постановлением Правительства РФ N 291 от 16.02.2012) главная медицинская сестра Макарова С.Д. не имеет высшего образования;

-в нарушение п.п. "и" пункта 4, п.п. "б" пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности (утвержденного Постановлением Правительства РФ N 291 от 16.02.2012) не соблюдается установленный порядок осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности, не налажена система внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности;

-в нарушение п.п. "в" пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности (утвержденного Постановлением Правительства РФ N 291 от 16.02.2012) не соблюдается порядок предоставления платных медицинских услуг (отсутствует прейскурант цен на услуги, бланки оговоров на платные услуги).

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 11.07.2019 N 110-вн.

По данному факту 17.07.2019 руководителем ТО Росздравнадзора в отношении ООО "Центр современной нефрологии и диализа" составлен протокол об административном правонарушении N 110-вн-2, выявленное правонарушение квалифицировано по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

В порядке статьи 23.1 КоАП РФ, статьи 202 АПК РФ административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО "Центр современной нефрологии и диализа" к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Согласно части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 5 указанной статьи также предусмотрено, что по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ составляют действия по осуществлению предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В соответствии с примечанием статьи 14.1 КоАП РФ понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации отдельными видами деятельности, перечень которых определяется федеральным законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Основные положения о лицензировании отдельных видов деятельности установлены Федеральным законом от 04 мая 2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее Закон N 99-ФЗ).

Положения пункта 46 части 1 статьи 12 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривают, что медицинская деятельность является лицензируемым видом деятельности.

Согласно части 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности. При этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года N 291 Положение о лицензировании медицинской деятельности (подпункты "д", "и" пункта 4, п.п. "б", "в" пункта 5) предусматривает, что лицензионными требованиями, предъявляемыми к соискателю лицензии на осуществление медицинской деятельности, являются: наличие работников, имеющих среднее, высшее, послевузовское и (или) дополнительное медицинское или иное необходимое для выполнения заявленных работ (услуг) профессиональное образование и сертификат специалиста (для специалистов с медицинским образованием); наличие внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности; соблюдение установленного порядка осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности; соблюдение установленного порядка предоставления платных медицинских услуг.

При этом под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных пунктом 4 и подпунктами "а", "б" и "в.1" пункта 5 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В ходе проверки административным органом было установлено несоблюдение указанных выше требований Положения N 291.

В подтверждение факта несоблюдения обществом установленных требований к осуществлению медицинской деятельности и нарушения пункта 4 и пункта 5 Положения N 291, в материалах дела представлен протокол об административном правонарушении от 17.07.2019 (т. 1 л.д. 11-15).

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Согласно ч. ч. 1, 2 ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

В силу ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении является доказательством по делу и должен соответствовать требованиям ст. ст. 25.1, 25.4, 25.5, 28.2, 28.3, 28.5 КоАП РФ.

В соответствии с требованиями статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом, представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.

Данная норма права призвана обеспечить процессуальные гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности, целью которых является полное и всестороннее выяснение фактических обстоятельств дела об административном правонарушении.

Согласно ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ, в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

Выполнение указанных требований при составлении протокола об административном правонарушении направлено на соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к ответственности.

Из указанных положений следует, что требования статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Несоблюдение такого порядка органами, уполномоченными привлекать субъектов к административной ответственности, нарушает право привлекаемого лица на защиту. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при совершении отдельных процессуальных действий, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ). Протокол об административном правонарушении, оформленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу статьи 64 АПК РФ, статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан надлежащим доказательством по делу.

В абзацах 2 и 4 пункта 24 Постановления от 02.06.2004 N 10 Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации разъяснил, что в целях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

При этом согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце 5 пункта 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 02.06.2004 N10, доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

В силу ч. 1 ст. 25.15 КоАП РФ лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Цель извещения состоит в том, что лицо, которое приглашено на составление в отношении него протокола об административном правонарушении, на рассмотрение материалов проверки должно иметь точное представление о времени и месте совершения данных процессуальных действий.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в абз. 4 п. 10 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указал, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Установленный законом порядок применения административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Следовательно, арбитражный суд при рассмотрении дела должен выяснять обстоятельства соблюдения административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований КоАП РФ.

Таким образом, довод заявителя о том, что необходимость специального указания в доверенности полномочий на участие в производстве по административному делу, либо на подписание протокола об административном правонарушении действующим законодательством не установлена, прямо противоречит вышеуказанным разъяснениям Пленума ВС РФ.

Как следует из материалов дела, законным представителем ООО "Центр современной нефрологии и диализа" по смыслу п. 2 ст. 25.4 КоАП РФ являлась на тот момент директор общества Малогулова А.В., действующая на основании Устава общества, полномочия которой подтверждаются сведениями Единого государственного реестра юридических лиц.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, 17.07.2019 административный орган в отношении общества составил протокол об административном правонарушении N 110-вн-2.

Из указанных документов следует, что при его составлении в качестве представителя ООО "Центр современной нефрологии и диализа" присутствовал Ильин И.Р., имеющий общую доверенность от 10.04.2019, где в числе полномочий не указано его право на участие в производстве по конкретным делам об административном правонарушении. Доверенность предоставляет представителю полномочия на представление интересов общества в целях лицензирования медицинской деятельности (подавать и получать необходимые документы, ходатайства, приказы, акты и др.), в целях ведения хозяйственной деятельности Центра (подписание договоров, документов, связанных с приемкой товаров, распоряжение кредитами и др.), а также на совершение всех иных действий, связанных с выполнением данных поручений.

Врач-нефролог Ильин И.Р. же не является ни законным представителем ООО "Центр современной нефрологии и диализа", ни защитником общества.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что наличие такой доверенности не является доказательством извещения общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, равно как и извещение представителя юридического лица на основании общей доверенности не свидетельствует об извещении самого общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Каких-либо доказательств извещения ООО "Центр современной нефрологии и диализа" о времени и месте составления протокола об административном правонарушении по адресу, указанному в выписке из ЕГРЮЛ, административным органом в материалы дела не представлено.

При этом судом апелляционной инстанции установлено, что уведомление о составлении протокола об административном правонарушении от 11.07.2019 также получено Ильиным И.Р., представителем по указанной доверенности (т.1 л.д.97).

Согласно статье 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование - деятельность лицензирующих органов, в том числе и по осуществлению лицензионного контроля.

Применительно к указанному административный орган настаивает на том, что у Ильина И.Р. были надлежащим образом оформлены полномочия по спорной доверенности.

Между тем, осуществление лицензионного контроля не охватывает по своему содержанию производство по делу об административном правонарушении, а потому указанная ссылка апеллянта является неправомерной.

Таким образом, в материалах дела отсутствуют допустимые и достаточные доказательства надлежащего извещения общества о дате и времени составления протокола об административном правонарушении.

То обстоятельство, что представителем Ильиным И.Р. даны письменные пояснения при составлении протокола об административном, не опровергает факт ненадлежащего извещения общества о дате и времени составления протокола об административном правонарушении.

При этом из пояснений представителя общества в суде первой инстанции и отзыва на заявление следует, что ООО "Центр современной нефрологии и диализа" не было извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушений, Ильина И.Р. на участие при составлении протокола 17.07.2019 полномочиями общество не наделяло.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что поскольку протокол об административном правонарушении от 17.07.2019 составлен в отсутствие законного представителя общества, не уведомленного о времени и месте его составления, постольку он не может быть признан надлежащим доказательством по делу, на основании которого ООО "Центр современной нефрологии и диализа" подлежит административной ответственности по ч.4 ст.14.1 КоАП РФ.

С учетом изложенного, указанные процессуальные нарушения, допущенные административным органом, суды первой и апелляционной инстанций признают существенными, так как в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных ему ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ гарантий защиты прав и не могло воспользоваться своими процессуальными правами. Возможность устранения указанных недостатков отсутствует.

В соответствии п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному и правомерному выводу, что заявление Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Саха (Якутия) о привлечении ООО "Центр современной нефрологии и диализа" к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ не подлежит удовлетворению.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что на момент рассмотрения апелляционной жалобы предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности привлечения к ответственности пропущен.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 9 октября 2019 года по делу N А58-8091/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

Е.О. Никифорюк В.А. Сидоренко