Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 декабря 2019 г. N 12АП-13847/19

г. Саратов

11 декабря 2019 г.

Дело N А06-4445/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 декабря 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Степуры С.М.,

судей Пузиной Е.В., Смирникова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лапкиной К.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Астраханской области на решение Арбитражного суда Астраханской области от 30 сентября 2019 года по делу N А06-4445/2019 (судья Д.Н. Блажнов)

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области (414000, г. Астрахань, ул. Н. Островского, д. 138, ИНН 3017042156, ОГРН 1053001131248)

к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области (414056, г. Астрахань, ул. Латышева, д. 6, Г, ИНН 3015010078, ОГРН 1023000851719)

о признании незаконным и отмене пункта 1 предписания от 18.02.2019 N 25-20-11/2,

без участия в судебном заседании представителей сторон, извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом в порядке части 1 статьи 122, части 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации;

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области (далее- Управление Роспотребнадзора по Астраханской области, Управление Роспотребнадзора, заявитель) обратилось в арбитражный суд Астраханской области с заявлением к Управлению Федерального Казначейства по Астраханской области (далее- Управление Казначейства) о признании незаконным и отмене пункта 1 предписания от 18.02.2019 N 25-20-11/2.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 30 сентября 2019 года по делу N А06-4445/2019 признан недействительным пункт 1 предписания Управления Федерального казначейства по Астраханской области от 18.02.2019 N 25-20-11/2.

Управление Федерального Казначейства по Астраханской области, не согласившись с выводами суда первой инстанции, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Астраханской области по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 АПК РФ посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Рассмотрев представленные материалы и оценив доводы апелляционной жалобы в совокупности с исследованными доказательствами по делу, арбитражный апелляционный суд считает решение Арбитражного суда Астраханской области не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что на основании приказа руководителя Управления Федерального Казначейства по Астраханской области от 15.11.2018 N 689 должностными лицами Управления была проведена выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности в Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области.

По результатам данной проверки был составлен акт выездной проверки Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области от 26.12.2018.

На основании акта выездной проверки должностным лицом Управления Федерального Казначейства по Астраханской области руководителю Управления Роспотребнадзора по Астраханской области было выдано предписание от 18.02.2019 N 25-20-11/2, в пункте 1 которого указано, что Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области произведена оплата денежных обязательств с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения по 93 случаям, выразившаяся в неправомерном возмещении расходов по оплате проезда общественным транспортом (автобус, маршрутное такси), связанных с исполнением служебных обязанностей. Нарушение в денежном выражении - 51 158 рублей, период совершения нарушения - 2017 год. Нарушена статья 70 Бюджетного кодекса российской Федерации, перечень документов, подтверждающих нарушение: авансовые отчеты подотчетных лиц; ведомости на выдачу денег из кассы подотчетным лицам; платежные поручения на оплату командировочных расходов. (т. 1, л.д. 31-32).

В связи с чем, вышеуказанным предписанием Управлению Роспотребнадзора по Астраханской области предписано принять меры по устранению установленных нарушений в течении 6 месяцев со дня получения настоящего предписания, а именно по пункту 1 - возместить в доход федерального бюджета средства, включая взыскание денежных средств в судебном порядке, за неправомерные расходы по оплате проезда общественным транспортом (автобус, маршрутное такси) работникам Управления, связанных с исполнением служебных обязанностей, в 93 случаях в общей сумме 51 158 рублей (т. 1, л.д. 40).

Заявитель, не согласившись с вышеприведенным пунктом 1 предписания, обжаловал предписание в части пункта 1 в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности Управлением казначейства факта нарушения Управлением бюджетного законодательства.

Судебная коллегия не находит оснований для переоценки указанных выводов суда первой инстанции.

Пунктом 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 02 февраля 2016 г. N 41 (далее - Указ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора упразднена, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, переданы Федеральному казначейству.

Согласно п. 3 Указа Федеральное казначейство является правопреемником упраздняемой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.04.2016 N 300 утверждены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе", вступившие в законную силу 18.04.2016, в соответствии с которыми Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. К полномочиям Федерального казначейства отнесены контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 5.1.5. Положения), представление в установленном порядке в судебных органах прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам, связанным с осуществлением функции органа по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (п. 5.15.8 Положения).

Исходя из анализа приведенных норм права, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, невыполнение которого влечет административную ответственность, следовательно, представление может быть оспорено в арбитражном суде в порядке, определенном гл. 24 АПК РФ.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании предписание может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя. При отсутствии совокупности указанных условий арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Статьей 70 БК РФ установлено, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает, в том числе оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (абзац второй).

Статьей 161 БК РФ предусмотрено, что финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (пункт 2). Положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов (пункт 11).

Судами установлено, что Управление Роспотребнадзора является получателем бюджетных средств и в силу статьи 162 БК РФ обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 19 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации включает, в частности, классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления; далее - Классификация).

Пунктом 4 статьи 23.1 БК РФ предусмотрено, что порядок применения названной Классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

В соответствии со статьями 28 и 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Из акта выездной проверки и других материалов дела следует, что Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области утвержден коллективный договор на период с 01.01.2016 по 31.12.2018, согласно пункту 4.5 которого Управление компенсирует своим служащим расходы на проезд общественным транспортом (автобус, маршрутное такси), связанные с исполнением должностных обязанностей (т. 1, л.д. 42 - 45).

В ходе проверки проверяющими было установлено, что Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области возмещались расходы по оплате проезда общественным транспортом (автобус, маршрутное такси) своим сотрудникам, чья работа носит разъездной характер, в общей сумме 51 158 рублей. При этом, расходы по авансовым отчетам были осуществлены по КБК 09090190790019122 по подстатье 212 "Прочие выплаты" КОСГУ.

Однако, по мнению Управления Федерального казначейства по Астраханской области, возмещение расходов по оплате проезда общественным транспортом сотрудникам организации, не находящимся в служебных командировках, с подстатьи 212 "Прочие выплаты" не предусмотрено. Административный орган полагает, что при возмещении подобных расходов применению подлежит подстатья 222 "Транспортные услуги", в частности расходы на обеспечение должностных лиц проездными документами в служебных целях на все виды общественного транспорта, а также возмещение должностным лицам указанных расходов, в случае, если они не были обеспечены в установленном порядке проездными документами в соответствии с законодательством Российской Федерации (абз, 4 подстатьи).

В силу пункта 4 части 1 статьи 5 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется, в том числе, федеральными законами, которые не поименованы в Законе N 79-ФЗ.

В соответствии с пунктом 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" исходя из статьи 73 Закона N 79-ФЗ Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Поскольку Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не предусмотрено установление коллективным договором размеров и порядка возмещения расходов, связанных со служебными поездками работников, а также перечень работ, профессий, должностей этих работников, но и не установлен запрет на заключение вышепоименованного коллективного договора, то отношения по заключению Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области со своими государственными служащими коллективного договора о компенсации расходов на проезд общественным транспортом, связанных с исполнением должностных обязанностей, регулируются частью 2 статьи 168.1 ТК РФ.

В соответствии со статьей 168.1 ТК РФ работникам, постоянная работа которых осуществляется в пути или имеет разъездной характер, а также работникам, работающим в полевых условиях или участвующим в работах экспедиционного характера, работодатель возмещает связанные со служебными поездками: расходы по проезду; расходы по найму жилого помещения; дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные, полевое довольствие); иные расходы, произведенные работниками с разрешения или ведома работодателя.

Размеры и порядок возмещения расходов, связанных со служебными поездками работников, указанных в части первой настоящей статьи, а также перечень работ, профессий, должностей этих работников устанавливаются коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами. Размеры и порядок возмещения указанных расходов могут также устанавливаться трудовым договором.

В связи с чем, суды обеих инстанций приходят к выводу, что Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области правомерно был утвержден вышеназванный коллективный договор на период с 01.01.2016 по 31.12.2018, согласно пункту 4.5 которого Управление компенсирует своим служащим расходы на проезд общественным транспортом (автобус, маршрутное такси), связанные с исполнением должностных обязанностей.

В рассматриваемом случае, Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области возмещались расходы по оплате проезда общественным транспортом (автобус, маршрутное такси) своим сотрудникам, чья работа носит разъездной характер по подстатье 212 "Прочие выплаты".

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Приказом Минфина России от 30 сентября 2008 г. N 104н утвержден порядок доведения лимитов бюджетных обязательств.

Пунктом 3.1 раздела III данного приказа установлено, что распорядители средств федерального бюджета осуществляют распределение бюджетных данных между находящимися в их ведении распорядителями и получателями средств федерального бюджета, и формируют Расходные расписания.

Таким образом, расходное расписание является финансовым документом, на основании которого производится финансовая операция по распределению бюджетных данных (бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств) распорядителями средств федерального бюджета между находящимися в их ведении распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В соответствии со ст. 289 БК РФ к правовому основанию получения бюджетных средств могут быть отнесены утвержденный бюджет, бюджетная роспись, уведомление о бюджетных ассигнованиях, смета доходов и расходов либо иное правовое основание их получения.

Применительно к обстоятельствам рассматриваемого спора к правовому основанию получения бюджетных средств может быть отнесена только бюджетная смета.

Лимиты объемов направлений расходования бюджетных средств, определенных в смете соблюдены.

В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Таким образом, лимиты денежных средств, выделенных по всем статьям расходов, в том числе по статье расходов - "212 Прочие выплаты" утверждены бюджетной сметой и использованы в соответствии с целями из получения.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении заявленных требований.

Судом первой инстанции исследован вопрос о соответствии обжалуемого ненормативного акта требования Закона, в том числе нормам Закона, указанным в обжалуемом решении и дана обоснованная оценка.

Изложенные в апелляционной жалобе истца доводы об отмене решения суда первой инстанции в части удовлетворения заявления Управления о признании недействительным пункта 1 предписания и принятии по делу нового судебного акта не обоснованы и противоречат закону, исследовались судом первой инстанции, им дана надлежащая оценка и обоснованно отклонены как не соответствующие закону и противоречащие материалам дела. Результаты оценки этих доводов заявителя отражены в принятом по делу судебном акте. Выводы суда первой инстанции соответствуют установленным по делу обстоятельствам и нормам материального права.

Важным элементом законности предписания административного органа является его исполнимость. Неисполнимые положения предписания не могут возлагать на государственные органы какие-либо обязанности, влечь ответственность за неисполнение такого предписания и подлежат признанию недействительными в судебном порядке. На основании изложенного, предписание по настоящему делу также является незаконным и подлежит признанию недействительным.

По мнению судебной коллегии, пункт 1 предписания является неисполнимым, в документе отсутствуют указание на совершение конкретных действий. Заявитель не вправе произвести перераспределение бюджетных средств, его исполнение приведет к нарушению норм бюджетного законодательства. Кроме того, статьями 137, 138 ТК РФ предусмотрены ограничения удержаний из заработной платы работников.

Суд апелляционной инстанции при повторном рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по представленным доказательствам считает, что решение суда первой инстанции при рассмотрении дела не имеет нарушений процессуального характера. Судом правильно применены нормы материального права, верно дана оценка доказательствам с точки зрения относимости, допустимости и достоверности.

При таких обстоятельствах у арбитражного суда апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для отмены обжалуемого судебного акта в соответствии с положениями статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 30 сентября 2019 года по делу N А06-4445/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.М. Степура

Судьи

Е.В. Пузина А.В. Смирников