Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2019 г. N 07АП-11112/19

город Томск

13 декабря 2019 г.

Дело N А27-14620/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 декабря 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Логачева К.Д.,

судей Кривошеиной С.В.,

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Легачевой А.М., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы Администрации Междуреченского городского округа, Главного финансового управления Кемеровской области (N 07АП-11112/2019(1)(2)) на решение от 27.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-14620/2019 (судья Камышова Ю.С.) по иску заместителя прокурора Кемеровской области Тимошичева Андрея Михайловича в защиту публичных интересов муниципального образования "Междуреченский городской округ" в лице администрации Междуреченского городского округа к муниципальному казенному учреждению "Управление развития жилищно-коммунального комплекса" (ОГРН 1074214002697, ИНН 4214028473), г. Междуреченск к муниципальному унитарному предприятию "Гортопсбыт" (ОГРН 1024201389948, ИНН 4214000446), г Междуреченск, о признании недействительным соглашения от 10.01.2019, заключенное между МКУ "УР ЖКХ" и МУП "Гортопсбыт".

Третьи лица: Главное финансовое управление Кемеровской области (ОГРН 1024200685233, ИНН 4200000630), г. Кемерово, Муниципальное образование "Междуреченский городской округ" в лице администрации Междуреченского городского округа (ОГРН 1024201390663, ИНН 4214010638), г. Междуреченск.

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя - Гутов С.С., удостоверение,

от Главного финансового управления Кемеровской области: Сафарова А.Н., доверенность от 07.07.2017.

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Кемеровской области Тимошичев Андрей Михайлович (далее - прокурор, прокуратура) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением в защиту прав и публичных интересов муниципального образования Междуреченский городской округ к муниципальному казенному учреждению "Управление развития жилищно-коммунального комплекса" (далее - МКУ "УР ЖКК", учреждение) и муниципальному унитарному предприятию "Гортопсбыт" (далее - МУП "Гортопсбыт", предприятие) о признании недействительным соглашения от 10.01.2019 о предоставлении субсидий из местного бюджета на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа, в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2019 году, заключенное между МКУ "УР ЖКК" и МУП "Гортопсбыт".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное образование "Междуреченский городской округ" в лице администрации Междуреченского городского округа (далее - Администрация).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 27.09.2019 заявленные требования удовлетворены, соглашение от 10.01.2019 о предоставлении субсидий из местного бюджета на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа, в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2019 году, заключенное между МКУ "УР ЖКК" и МУП "Гортопсбыт" признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что Администрация не обращалась в прокуратуру с заявлением о защите ее финансовых прав. Муниципальное образование "Междуреченский городской округ" не является в Кемеровской области дотационным муниципальным образованием. Решение Совета народных депутатов Междуреченского городского округа от 24.12.2018 N 26 "О бюджете муниципального образования "Междуреченский городской округ" на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" о возмещении финансовых затрат в связи с применением государственных регулируемых цен, принято в соответствие с требованиями бюджетного законодательства, а финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом является прямым следствием исполнения полномочий органа местного самоуправления, установленного Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003.

Также с апелляционной жалобой обратилось Главное финансовое управление Кемеровской области (далее - Управление), в которой просит решение суда первой инстанции изменить полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

По мнению Управления, исходя из условий Соглашения, органы местного самоуправления не только были вправе, но и были обязаны исполнять полномочия по организации снабжения населения углем.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокуратура представила отзыв на апелляционные жалобы, в котором указала на несостоятельность доводов жалоб, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Управления доводы апелляционной жалобы поддержала, просила апелляционные жалобы удовлетворить.

Представитель заявителя отзыв на апелляционные жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционных жалоб, отзыва на них, проверив в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением Администрации от 20.03.2017 N 647-п утвержден Порядок предоставления субсидий юридическим лицам на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом.

Согласно пункту 1.3 указанного Порядка предоставление субсидии юридическим лицам осуществляется главным распорядителем средств бюджета муниципального образования "Междуреченский городской округ" - МКУ "УР ЖКК" (далее - главный распорядитель).

Постановлением Администрации от 28.12.2018 N 3244-п "Об утверждении перечня получателей субсидии юридическим лицам на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа, в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом" получателем субсидии юридическим лицам на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом утвержден МУП "Гортопсбыт".

Во исполнение указанного постановления Администрации от 20.03.2017 N 647-п между МКУ "УР ЖКК" и МУП "Гортопсбыт" заключено соглашение от 10.01.2019 о предоставлении субсидий из местного бюджета МУП "Гортопсбыт" на финансовое обеспечение затрат, связанных с обеспечением топливом населения Междуреченского городского округа в связи с применением государственных регулируемых цен, не обеспечивающих возмещение издержек, и на финансовое обеспечение затрат, связанных с организацией обеспечения населения топливом в 2019 году.

Субсидия включают в себя разницу между стоимостью угля по закупочной цене, и ценой угля, установленной Региональной энергетической комиссией Кемеровской области в постановлении N 434 от 07.12.2018.

Срок действия соглашения с учетом дополнительного соглашения N 4 от 30.06.2019 установлен до 30.06.2019.

Во исполнение соглашения по состоянию на 01.04.2019 МКУ "УР ЖКК" перечислило МУП "Гортопсбыт" 1 597 092 руб. 64 коп. Финансирование осуществлено за счет средств бюджета междуреченского городского округа.

Прокурор, полагая, что спорное соглашение заключено в отсутствие полномочий Междуреченского городского округа по возмещению межтарифной разницы, возникающей в результате принятия постановления РЭК, нарушает законные интересы Междуреченского городского округа и неопределенного круга лиц, как населения, так и субъектов предпринимательской деятельности в связи с возложением на бюджет городского округа, предназначенного для финансирования обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, не предусмотренных действующим законодательством расходов, влечет за собой получение хозяйствующим субъектом дополнительных оборотных средств и преимущественного положения, является ничтожной сделкой, на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из доказанности нарушения спорным соглашением требований нормативно-правовых актов, прав и законных интересов муниципального образования.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции обоснованными и соответствующими действующему законодательству исходя из следующего.

Пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" к вопросам местного значения городского поселения отнесена в том числе организация в границах поселения снабжения населения топливом.

Часть 4 статьи 154, часть 2 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривают, что коммунальные услуги включают, в том числе и плату за твердое топливо при наличии печного отопления. Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается по тарифам, установленным органами власти субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" государственное регулирование цен на твердое топливо печное бытовое, реализуемое гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье на внутреннем рынке РФ, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

В Кемеровской области соответствующими полномочиями наделена Региональная энергетическая комиссия Кемеровской области (постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 06.09.2013 N 371 "Об утверждении положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области").

Из материалов дела следует, что в периоде действия оспариваемого соглашения розничная цена на уголь, реализуемый гражданам в целях удовлетворения их потребности в жилье (в пределах норматива) установлена Постановлением РЭК от 07.12.2018 N 434 в размере 1 101 руб. за тонну рядового угля марки "СС", 967 руб. - за рядовые угли других марок, 320 руб. - за бурый уголь, 1 517 руб. - за тонну сортового угля.

Таким образом, тарифное регулирование розничных цен на твердое топливо правомерно произведено уполномоченным органом субъекта РФ - Кемеровской области.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" сформулированы следующие правовые позиции.

Толкование пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как обязывающего городские округа не только осуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения населения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей, является расширительным и не соответствует Конституции РФ.

Финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Это согласуется с конституционными принципами финансово-экономического обеспечения местного самоуправления, в силу которых в муниципальной собственности должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач, а население - непосредственно или через органы местного самоуправления - самостоятельно в рамках закона определяет конкретные направления и объемы использования муниципальной собственности, включая средства местных бюджетов, исходя из интересов, обусловленных потребностями в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного сообщества.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139), к таковым выплата теплоснабжающим организациям компенсаций на покрытие межтарифной разницы, как и установление соответствующих тарифов, не относится.

Возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу.

Эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 86 устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации.

Обязанность возмещать потери теплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на тепловую энергию для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Согласно постановлению Пленума ВАС РФ от 06.12.2013 N 87 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей" возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Как видно из материалов дела, на момент заключения спорного договора полномочия по тарифному регулированию в сфере установления цен на твердое топливо для населения от субъекта РФ Кемеровской области муниципальным образованиям не переданы, тарифное регулирование осуществлено уполномоченным органом субъекта РФ.

Полномочия по возмещению межтарифной разницы от применения регулируемых цен имеют самостоятельный характер и не охватываются полномочием по организации снабжения населения топливом.

Таким образом, исходя из правовых позиций Конституционного суда и Высшего Арбитражного суда РФ публично-правовым образованием, обязанным возмещать межтарифную разницу, возникающие в связи с применением государственных регулируемых цен на твердое топливо для населения (в пределах норматива), является Кемеровская область, принявшая соответствующее тарифное решение.

Междуреченскому городскому округу таких полномочий не передавалось.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Согласно пункту 1 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 той же статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В силу пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Доводы апеллянтов относительно того, что на органы местного самоуправления возложены обязанности по обеспечению углем населения, а значит они наделены соответствующими полномочиями по решению такого вопроса местного значения, подлежат отклонению.

Суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемое соглашение фактически является механизмом доведения бюджетной субсидии до получателя, вследствие чего должен соответствовать нормам права бюджетного законодательства.

В рассматриваемом случае принятие на себя расходных обязательств без определения лица, обязанного выплатить субсидию в связи с установлением РЭК Кемеровской области цен на уголь, реализуемый населению, ниже рыночных, нарушает права и охраняемые интересы муниципального образования Междуреченский городской округ и его населения.

Согласно пункту 1 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

Довод Администрации о том, что она не обращалась в прокуратуру с заявлением о защите ее финансовых прав, признается апелляционным судом не состоятельным.

В силу абзаца третьего части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

При этом разъяснениями, содержащимися в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 15 от 23.03.2012 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" установлено, что, предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 Кодекса, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.

В настоящем случае прокурор обратился в арбитражный суд в защиту интересов муниципального образования, то есть в защиту нарушенных публичных интересов, что соответствует требованиям абзаца 3 части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статей 27, 35 Закона о прокуратуре.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в апелляционных жалобах не приведено.

Оценивая изложенные в апелляционных жалобах доводы, суд апелляционной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения суда первой инстанции, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законного и обоснованного судебного акта при рассмотрении заявленного требования по существу.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции нарушений норм материального и норм процессуального права не допущено.

Оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имеется. Апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 27.09.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-14620/2019 оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации Междуреченского городского округа, Главного финансового управления Кемеровской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

К.Д. Логачев

Судьи

С.В. Кривошеина С.Н. Хайкина