Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2019 г. N 02АП-10535/19

г. Киров

16 декабря 2019 г.

Дело N А31-3178/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 декабря 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям на решение Арбитражного суда Костромской области от 15.10.2019 по делу N А31-3178/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Карачиха" (ОГРН 1147604003469, ИНН 7604258083)

к Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Карачиха" (далее - заявитель, ООО "Карачиха", Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительными предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям (далее - ответчик, Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям, Управление, надзорный орган) от 01.02.2019 N 126К/02з и решения от 06.03.2019 N 126-К/02з, принятого по результатам рассмотрения жалобы на упомянутое предписание в порядке подчиненности.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 15.10.2019 заявленные требования удовлетворены, оспариваемые Обществом предписание и решение признаны недействительными.

Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности предписания от 01.02.2019 N 126К/02з и решения от 06.03.2019 N 126-К/02з, указывает наличие у Управления полномочий по выдаче в адрес Общества оспариваемого предписания, а также на наличие и доказанность материалами дела со стороны Общества выявленных нарушений требований действующего законодательства.

Более подробно позиция Управления со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства настоящего дела раскрыта в апелляционной жалобе.

ООО "Карачиха" в отзыве на апелляционную жалобу выражает несогласие с приведенными в ней доводами и опровергает их, находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 16.01.2019 Управлением Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям проведена плановая выездная проверка в отношении муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Костромы "Центр развития ребенка - Детский сад N 13" (далее - МБДОУ г. Костромы "Центр развития ребенка - Детский сад N 13", Учреждение), расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Березовая роща, д. 19, в ходе которой установлено, что на хранении и использовании у названного Учреждения находились следующие крупы:

- горох колотый шлифованный, ГОСТ 6201-68, дата изготовления 27.09.2018, фасованный в пакет по 0,9 кг, изготовитель ООО "Карачиха", г. Ярославль, ул. Песочная, 55, декларация о соответствии ЕАЭС N RU Д-RU.ПH49.B.00724 от 28.03.2017;

- пшено шлифованное высший сорт, ГОСТ 572-2016, дата изготовления 28.09.2018, фасованное по 0.9 кг, изготовитель ООО "Карачиха", г. Ярославль, ул. Песочная, 55, декларация о соответствии ЕАЭС N RU Д-RU/PA01.B.75001 от 28.12.2017;

- ячменная ячневая, ГОСТ 5784-60, дата изготовления 09.11.2018, фасованная по 0,65 кг, изготовитель ООО "Карачиха", г. Ярославль, ул. Песочная, 55, декларация о соответствии ЕАЭС N RU Д-RU.PA01.B.74996 от 28.12.2017.

По запросу от 23.01.2019 N 02/351 для подтверждения качества и безопасности вышеперечисленных круп ООО "Карачиха" предоставило протоколы испытаний: на горох шлифованный, фасованный: целый первого сорта, колотый первого сорта от 28.03.2017 N 1435, N 1436; на пшено шлифованное высшего и первого сорта фасованное от 21.12.2017 N 6844, от 19.12.2017 N 6845; на ячменную фасованную: перловую, ячневую от 08.12.2017 N 6426, N 6427 -, на основании которых были выданы декларации о соответствии ЕАЭС N RU Д-RU.ПН49.B.00724 от 28.03.2017, ЕАЭС N RU Д-RU.PA01.B.75001 от 28.12.2017, ЕАЭС N RU Д-RU.PA01.B.74996 от 28.12.2017.

На основании представленных (вх. от 25.01.2019 б/н) Обществом протоколов испытаний Управление выявило, что ООО "Карачиха" выпустило в обращение крупы, при этом не провело процедуру оценки соответствия их безопасности по показателю загрязненности вредителями хлебных запасов (насекомые, клещи), чем нарушило требования пунктов 1, 2 статьи 7, пункта 2 статьи 22 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 880 (далее - ТР ТС 021/2011).

21.02.2019 по факту выявленных нарушений уполномоченным должностным лицом Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям в адрес ООО "Карачиха" выдано обязательное для исполнения предписание N 116-К/02з (т.1 л.д.11-12), которым на Общество в целях устранения выявленных нарушений в сфере качества и безопасности зерна и продуктов его переработки возложена обязанность в срок до 27.02.2019 прекратить действие деклараций о соответствии:

- ЕАЭС N RU Д-Ки.ПН49.В.00724 от 28.03.2017, на основании которой ООО "Карачиха" изготовила крупу - горох шлифованный, фасованный: целый первого сорта, колотый первого сорта;

- ЕАЭС N RU Д-RU.PA01.B.75001 от 28.12.2017 на основании которой ООО "Карачиха" изготовила крупу - пшено шлифованное высшего и первого сорта фасованное;

- ЕАЭС N RU A-RU.PA01.B.74996 от 28.12.2017, на основании которой ООО "Карачиха" изготовило крупу - ячменная фасованная: перловая, ячневая.

Не согласившись с выданным предписанием от 21.02.2019 N 116-К/02з Общество обратилось в Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям с жалобой.

Решением Управления от 06.03.2019 N 126-К/02з в удовлетворении жалобы ООО "Карачиха" отказано (т.1 л.д.13-14).

Полагая, что выданное надзорным органом предписание и принятое по результатам рассмотрения жалобы на него решение не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ООО "Карачиха" обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные Обществом требования, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемых предписания и решения ответчика недействительными. Арбитражный суд указал на выдачу оспариваемого предписания не уполномоченным на то территориальным органом Россельхознадзора, а также на неправомерность и необоснованность содержащихся в предписании требований (недоказанность выявленных нарушений обязательных требований).

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания проверке подлежат полномочия вынесшего это предписание органа.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Положение N 327, Положение о Россельхознадзоре), в пункте 1 которого установлено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения)", функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

В силу пункта 4 названного Положения Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Аналогичные положения закреплены в пунктах 1, 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору".

Приказом Россельхознадзора от 15.04.2013 N 202 утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям (далее - Положение N 202, Положение об Управлении), которое определяет основные полномочия и организацию деятельности территориального органа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор).

В соответствии с пунктом 2 указанного Положения территориальным органом Россельхознадзора является Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям (далее - Управление), которое создается для осуществления функций по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами при осуществлении государственного ветеринарного надзора, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, семеноводства сельскохозяйственных растений, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных (далее - закрепленная сфера деятельности), а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций Россельхознадзора.

На основании пункта 5 Положения N 202 Управление осуществляет полномочия в закрепленной сфере деятельности на территории Костромской и Ивановской областей.

Согласно пункту 9 Положения N 202 Управление на закрепленной территории осуществляет следующие полномочия: государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий в пределах своей компетенции (пункт 9.3.3) и выдает предписания юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям об устранении выявленных нарушений (пункт 9.10).

По смыслу приведенных нормативных положений Управление вправе осуществлять государственный контроль (надзор) в установленной сфере деятельности и выдавать по его результатам юридическим лицам предписания по факту нарушений, допущенных на закрепленной территории деятельности Управления, а именно: на территории Ивановской и Костромской областей.

Как усматривается из материалов дела, Обществу вменяется нарушение TP ТС 021/2011 при изготовлении продукции - горох колотый шлифованный, ГОСТ 6201-68, дата изготовления 27.09.2018, фасованный в пакет по 0,9 кг, изготовитель ООО "Карачиха", г. Ярославль, ул. Песочная, 55, декларация о соответствии ЕАЭС N RU Д-RU.ПН49.B.00724 от 28.03.2017; пшено шлифованное высший сорт, ГОСТ 572-2016, дата изготовления 28.09.2018, фасованное по 0.9 кг, изготовитель ООО "Карачиха", г. Ярославль, ул. Песочная, 55, декларация о соответствии ЕАЭС N RU Д-RU/PA01.B.75001 от 28.12.2017; ячменная ячневая, ГОСТ 5784-60, дата изготовления 09.11.2018, фасованная по 0,65 кг, изготовитель ООО "Карачиха", г. Ярославль, ул. Песочная, 55, декларация о соответствии ЕАЭС N RU Д-RU.PA01.B.74996 от 28.12.2017.

В силу пунктов 2, 3 статьи 54 Гражданского кодекса Российской Федерации место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, уполномоченных выступать от имени юридического лица в силу закона, иного правового акта или учредительного документа, если иное не установлено законом о государственной регистрации юридических лиц. В едином государственном реестре юридических лиц должен быть указан адрес юридического лица в пределах места нахождения юридического лица.

В рассматриваемом случае, поскольку перечисленные выше нарушения технических регламентов вменяются производителю продукции, то местом их совершения является место нахождения производителя, независимо от последствий его нарушения.

При этом, как следует из материалов дела, производство спорной продукции осуществляется Обществом по адресу государственной регистрации: Ярославская область, г. Ярославль, ул. Песочная, д. 55. В данном случае г. Кострома не является местом производства продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что предписание выдано Обществу неуполномоченным на это территориальным органом Россельхознадзора, вне пределов его территориальной компетенции.

Кроме того, суд апелляционной инстанции также полагает необходимым указать на следующее.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Проверкой согласно пункту 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В части 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный данным Федеральным законом, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов контроля контроль за соблюдением действующего законодательства в рассматриваемой сфере не приведен.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

Таким образом, выдаче предписания предшествует регламентированная законом процедура проведения проверки. При этом предписание может быть выдано только лицу, в отношении которого в установленном порядке проведена плановая или внеплановая проверка.

Между тем из материалов дела следует, что Управлением непосредственно в отношении Общества проверка в порядке, предусмотренном Законом 294-ФЗ, не проводилась. Вмененное нарушение было выявлено в ходе проведения проверки деятельности иного юридического лица - МБДОУ г. Костромы "Центр развития ребенка - Детский сад N 13".

При этом обстоятельств, исключающих проведение проверки в отношении Общества с соблюдением установленных правил проведения проверок не имелось (таких ответчиком не приведено). В рассматриваемом случае Управление вправе было решить вопрос о выдаче предписания только после проведения в установленном законом порядке проверки в отношении Общества.

Само по себе наличие у ответчика полномочий на выдачу предписаний, не освобождает его от обязанности соблюдения установленных законом процедур выдачи предписаний.

Иной подход исключает возможность реализации юридическим лицом предоставленных ему Законом N 294-ФЗ прав (статья 21).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание выдано неуполномоченным на то территориальным органом Россельхознадзора в отсутствие предусмотренных действующим законодательством оснований (без соблюдения установленной законом процедуры выдачи оспариваемого предписания). Данное предписание не соответствует нормам Положения N 327, Положения N 202, статьей 17, 21 Закона N 294-ФЗ и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя.

Помимо изложенного, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о незаконности содержащихся в оспариваемом предписании требований ввиду того, что ТР ТС 021/2011 не предусматривает метод исследования продукции по показателю "загрязненность вредителями хлебных запасов". Управлением также не представлено доказательств того, что продукция Общества является небезопасной, заражена, загрязнена вредителями, то есть не доказано нарушение Обществом пунктов 1, 2 статьи 7, пункта 2 статьи 22 ТР ТС 021/2011.

Оснований для иной оценки указанных выводов суда первой инстанции по имеющимся в деле доказательствам судебная коллегия не усматривает. Обозначенные выводы арбитражного суда Управлением должным образом не опровергнуты.

Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства, решение от 06.03.2019 N 126-К/02з, принятое по результатам рассмотрения в порядке подчиненности жалобы Общества на оспариваемое предписание, также является незаконным и нарушающим права и законные интересы заявителя.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства и представленные в дело доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительными оспариваемых Обществом предписания и решения надзорного органа, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.

Доводы ответчика об обратном подлежат отклонению, поскольку, учитывая изложенное выше, основаны на ошибочном толковании норм права и неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 15.10.2019 по делу N А31-3178/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 15.10.2019 по делу N А31-3178/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева