Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2019 г. N 21АП-3517/19

23 декабря 2019 г.

Дело N А83-10993/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18.12.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 23.12.2019.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Яковлева А.С.,

судей Градовой О.Г.,

Омельченко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ждера А.Р.,

с участием представителя Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым - Крапивина Р.В. по доверенности N 29 от 26.09.2019,

представителя Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым - Федорчуковой Ю.Я. по доверенности N 4/125 от 05.03.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 26.09.2019 по делу N А83-10993/2019 (судья Колосова А.Г.), по заявлению Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым к Службе по экологическому и технологическому надзору Республики Крым об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности,

установил:

Администрация Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления о назначении административного наказания от 18 июня 2019 года по делу N 07-18-10, вынесенного Службой по экологическому и технологическому надзору Республики Крым (далее - Крымтехнадзор, Служба) в отношении Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым (далее - Администрация, заявитель).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 26 сентября 2019 года заявление Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым было удовлетворено частично. Постановление о назначении административного наказания от 18 июня 2019 года по делу N 07-18-10, вынесенное Службой по экологическому и технологическому надзору Республики Крым в отношении Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым признано незаконным и отменено в части назначения административного наказания в виде штрафа в размере 300 000 рублей, размер штрафа снижен до 150 000 рублей. В удовлетворении требований в остальной части судом отказано.

Не согласившись с указанным решением, Администрация Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым обратилась в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом заявитель ссылается на отсутствие в постановлении о назначении наказания указания на время совершения административного деяния, место и способ его совершения. Также заявитель указывает на то, что гидротехнические сооружения не являются поднадзорным Крымтехнадзору, в связи с чем в отношении администрации не могла быть проведена плановая проверка.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 06 мая 2019 года по 28 мая 2019 года на основании приказа начальника Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 15 апреля 2019 года N 80кн была проведена плановая выездная проверка Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым на предмет контроля и надзора за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений III и IV классов и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений.

Уведомлением от 16.04.2019 N 07-09/7/687, полученным 18.04.2019, Администрация была извещена о проведении проверки.

28 мая 2019 года Службой был составлен акт проверки N 07/014, согласно которому был выявлен ряд нарушений, в том числе отсутствие договоров обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного производственного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте ГТС. Заявитель от подписания акта проверки отказался.

Этой же датой административным органом органу местного самоуправления выдано обязательное для исполнения предписание N 07/007.

07 июня 2019 года главным консультантом, старшим государственным инспектором отдела по надзору за гидротехническими сооружениями, Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым Самарцевой Г.В., в отсутствие представителя Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым был составлен протокол N 07-18-10/001 о наличии в действиях органа местного самоуправления состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст.9.19 КоАП РФ.

Определением от 07.06.2019 N 07-18-10/002 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 18 июня 2019 года в 12 часов 00 минут. Данное определение получено заявителем 13.06.2019, что подтверждается уведомлением о вручении почтовой корреспонденции.

18 июня 2019 года заведующим отделом по надзору за гидротехническими сооружениями Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым Миронец А.В. в отсутствие представителя органа местного самоуправления было вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 07-18-10/003, которым Администрация Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым была признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 9.19 КоАП РФ и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 300 000,00 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Администрация Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с настоящим заявлением.

В силу части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии со ст. 9.19 КоАП РФ, эксплуатация опасного объекта, за исключением ввода в эксплуатацию опасного объекта, в случае отсутствия договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.19 КоАП РФ, являются общественные отношения в сфере защиты жизни, здоровья и имущества физических лиц (включая работников владельца опасного объекта), а равно имущества юридических лиц от причинения вреда в результате аварии на опасном объекте.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения заключается в осуществлении эксплуатации опасного объекта в случае несоблюдения его владельцем обязанности за свой счет застраховать (выступить в качестве страхователя) имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред, причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного страхования со страховщиком в течение всего срока эксплуатации опасного объекта.

Согласно части 1 статьи 23.31 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.19 названного Кодекса, рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор.

Таким органом в силу положений пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор).

Вместе с тем, на территории Республики Крым Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору реализовано право по передаче части контрольно-надзорных полномочий федеральной службы специализированному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которым в соответствии с Указом Главы Республики Крым от 16.06.2014 N 51-У "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Крым" является Служба по экологическому и технологическому надзору Республики Крым (Крымтехнадзор).

Полномочия регионального Крымтехнадзора определены Соглашением между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Советом министров Республики Крым о передаче Совету министров Республики Крым осуществления части полномочий в сфере осуществления государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.09.2014 N 1692-р (в редакции Дополнительного соглашения к Соглашению между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Советом министров Республики Крым, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2015 N 2510-р) (далее-Соглашение о передаче полномочий).

Согласно пункту 1.1.1 Соглашения о передаче полномочий, Совету министров Республики Крым переданы в том числе полномочия Ростехнадзора по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих опасные производственные объекты III и IV класса опасности.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 23.07.2014 N 224 было утверждено Положение о Службе по экологическому и технологическому надзору Республики Крым. Согласно п.1.1 указанного Положения Служба является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, осуществляющим функции по государственному контролю (надзору) в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также в сфере электроэнергетики и теплоснабжения в объеме полномочий, предусмотренных Соглашением между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Советом министров Республики Крым о передаче Совету министров Республики Крым осуществления части полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также в сфере электроэнергетики и теплоснабжения от 2 сентября 2014 года N 1692-р, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации (далее - Соглашение).

Согласно указанному положению одной из задач Службы является, в том числе, контроль и надзор за промышленной безопасностью объектов III и IV классов опасности (пункт 2.1.2. Положения). Служба организует и проводит проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации и Республики Крым в установленной сфере деятельности (пункт 3.1 Положения); осуществляет контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов III и IV класса опасности, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах III и IV класса опасности, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах III и IV класса опасности в соответствии с критериями, установленными приложениями 1 и 2 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (пункт 3.2.1. Положения).

Также в силу п. 3.2.4. Положения Служба осуществляет федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений III и IV классов (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений).

Таким образом, на территории Республики Крым контрольно-надзорные функции за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов III и IV классов опасности осуществляет орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Крымтехнадзор, которому соответствующие полномочия переданы Ростехнадзором.

Как следует из постановления по делу об административном правонарушении, Администрация Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым была привлечена к административной ответственности по ст.9.19 КоАП РФ в связи с непредоставлением договоров обязательного страхования гражданской ответственности в отношении гидротехнических сооружений прудов N N80-р, 152-р, 154-р.

Проверка в отношении Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым на предмет контроля и надзора за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений III и IV классов и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений была проведена Службой по экологическому и технологическому надзору Республики Крым. Должностными лицами Службы также составлены протокол N 07-18-10/001 и вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 07-18-10/003.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений устанавливает Правительство Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012 г. N 1108 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений, которое, в силу пункта 1, определяет порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, повреждение которых может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций.

Названное положение корреспондирует статье 1 Закона N 117-ФЗ, где определена сфера его действия - закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 настоящего Федерального закона и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Таким образом, не любое гидротехническое сооружение, а только сооружение, повреждение которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, является предметной компетенцией надзорной деятельности органа федерального государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, каковым, в силу пункта 1 Положения, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений) - Ростехнадзор.

Таким образом, полномочия в соответствующей сфере, которые в силу статьи 4 Закона N 117-ФЗ, могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ограничены названной выше предметной компетенцией.

В силу положений статьи 7 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" класс опасности гидротехнического сооружения присваивается при внесении сведений в Российский регистр гидротехнических сооружений, который формируется, в свою очередь, также по результатам преддекларационного обследования, позволяющего отнести сооружение к сфере регулирования Законом 117-ФЗ.

В настоящем случае, как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, гидротехнические сооружения прудов N N80-р, 152-р, 154-р в Российский регистр гидротехнических сооружений не внесены, соответственно, класс опасности им не присвоен.

При таких обстоятельствах коллегия апелляционного суда приходит к выводу о том, что указанные выше объекты не являются поднадзорным Крымтехнадзору, в отношении общества не могла быть проведена проверка указанным органом и, соответственно, привлечение общества к административной ответственности также является незаконным.

В обоснование наличия полномочий на проведение проверки и привлечение общества к административной ответственности Служба ссылалась на п. 2.2., 5.2. Соглашения о передаче полномочий.

Так, согласно пункту 5.2 Соглашения, в целях выполнения настоящего Соглашения Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору имеет право давать Совету министров Республики Крым обязательные для исполнения поручения по вопросам осуществления переданных полномочий в случае необходимости координации осуществления полномочий в сфере осуществления государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений всеми или несколькими субъектами Российской Федерации, включая Республику Крым, а также в случае нарушения порядка исполнения переданных полномочий.

Пунктом 2.2 Соглашения предусмотрено, что Совет министров Республики Крым обязуется выполнять в установленный срок поручения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по вопросам осуществления переданных полномочий в случаях, предусмотренных пунктом 5.2.

Как указывает Служба, в соответствии с п. 2.2, 5.2 Соглашения, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору дано поручение от 20.11.2014 N 00-01-22/955 Совету министров Республики Крым организовать работу в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений, в том числе Соглашения в отношении указанных в поручении гидротехнических сооружений.

Между тем, из названных пунктов п. 2.2, 5.2 Соглашения следует, что обязательные для исполнения поручения могут быть даны Ростехнадзором только по вопросам осуществления переданных полномочий.

К числу переданных полномочий, как указано выше, относится осуществление контрольно-надзорных функций в отношении объектов III и IV классов опасности, в том числе гидротехнических сооружений, внесенных в соответствующий регистр.

Наличие объекта в прилагаемом к поручению от 20.11.2014 N 00-01-22/955 перечне гидротехнических сооружений, находящихся на территории Республики Крым не может быть основанием для вывода о законности действий Службы в настоящем случае. Включение в список объектов, потенциально относящихся к предмету ведения контролирующего органа, не может восприниматься как дополнительные, помимо требований закона, правовые основания безусловного отнесения таких объектов к числу поднадзорных.

В отношении объектов, включенных в перечень, должны были состояться организационные процедуры, завершающиеся включением объектов в соответствующий Регистр. Указанное требовало мероприятий, которые подтвердили бы соответствующий статус и класс опасности объекта, или исключили его из числа поднадзорных.

Для этого, в соответствии с положениями пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 03.07.2016 N 255-ФЗ был дан срок до 01.01.2019.

Так, на территории Республики Крым до присоединения к Российской Федерации отсутствовало законодательное регулирование в области безопасности гидротехнических сооружений, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

В связи с этим начальным этапом организации работы по применению указанного закона должна была явиться идентификация сооружений, относящихся в сфере регулирования Закона N 117-ФЗ, и иных сооружений, безопасность которых обеспечивается соблюдением общих положений ко всем зданиям, строениям и сооружениям, т.е. к сфере регулирования Градостроительного кодекса Российской Федерации (статья 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Поскольку Закон N 117-ФЗ предусмотрел в качестве способа обеспечения целей закона возложения на собственника гидротехнического сооружения обязанности по декларированию безопасности гидротехнических сооружений (статья 10 Закона N 117-ФЗ), этапом которого является преддекларационное обследование, проводимое в соответствии с пунктом 7 Положения о декларировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 1998 г. N 1303, то надлежащим способом установления свойств гидротехнического сооружения, позволяющих отнести его к сфере действия Закона N 117-ФЗ, или наоборот, исключения его из этой сферы, должны были стать результаты такого обследования.

Как указано в пункте 7 названного Положения, разработке декларации безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в эксплуатации, консервируемых или ликвидируемых, предшествует обследование гидротехнических сооружений, которое организуется их собственником и (или) эксплуатирующей организацией, а в случае с гидротехническими сооружениями, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен либо от права собственности на которые собственник отказался, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений, на территории которого находятся указанные сооружения, с обязательным участием представителей органа надзора.

В случае если участниками обследования установлено, что возможные повреждения гидротехнических сооружений не приведут к возникновению чрезвычайной ситуации, декларирование безопасности таких гидротехнических сооружений не проводится, сведения о них не вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений и разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружения не требуется.

Сведений о проведении такого обследования в материалах дела не имеется.

При этом вывод суда первой инстанции о том, что до проведения соответствующих обследований и установления отсутствия признаков опасного объекта, все гидротехнические сооружения, к которым относятся пруды, являются потенциально опасными, на нормах действующего законодательства не основан.

Также в письменных пояснениях, представленных суду апелляционной инстанции, Служба, ссылаясь на положения п. 11 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806, указывает, что объекты государственного контроля (надзора), которым не присвоены определенные категории риска или классы опасности, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности.

Между тем, указанное Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 устанавливает перечень категорий риска или классов опасности в целях применения риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора). Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 N 806, как следует из его преамбулы, принято в соответствии со статьей 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Таким образом, названные положения регулируют иную сферу деятельности и не могут применяться в целях решения вопроса о разграничения компетенции административных органов в рамках настоящего дела.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для привлечения Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым к административной ответственности, предусмотренной ст. 9.19 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом установленных обстоятельств, обжалуемый судебный акт подлежит отмене как принятый при несоответствии изложенных в нем выводов установленным по делу фактическим обстоятельствам, неправильном применении норм материального права (п. 3 ч. 1, ч. 2 статьи 270 АПК РФ).

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 26.09.2019 по делу N А83-10993/2019 отменить, апелляционную жалобу Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым - удовлетворить.

Требования Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым удовлетворить.

Признать незаконным и отменить Постановление о назначении административного наказания от 18 июня 2019 года по делу N 07-18-10, вынесенное Службой по экологическому и технологическому надзору Республики Крым в отношении Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.С. Яковлев

Судьи

О.Г. Градова В.А. Омельченко