Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2019 г. N 14АП-11095/19

г. Вологда

26 декабря 2019 г.

Дело N А66-6815/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 26 декабря 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н. и Докшиной А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

при участии от Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери Стребковой А.А. по доверенности от 17.04.2019 N 29/1135и,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери, Прокуратуры Центрального района города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 30 сентября 2019 года по делу N А66-6815/2019,

установил:

Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Твери (ОГРН 1056900236040, ИНН 6901093788; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Советская, дом 11; далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Прокуратуре Центрального района города Твери (ОГРН 1026900569662, ИНН 6905000777; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Симеоновская, 27; далее - прокуратура) о признании недействительным пункта 1 представления от 01.02.2019 N 13-2019 об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства в части отсутствия указания на конкретные действия, которые необходимо совершить.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Тверской области (ОГРН 1026900569662, ИНН 6905000777; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Симеоновская, дом 27).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 30 сентября 2019 года по делу N А66-6815/2019 в удовлетворении заявленных требований отказано, в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу также отказано.

Департамент с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на то, что представление является неисполнимым, поскольку в нем не отражено, какие действия должен совершить департамент для его выполнения. Услуга по выдаче градостроительного плана земельного участка исполнена департаментом в соответствии с требованиями законодательства.

В судебном заседании представитель департамента апелляционную жалобу поддержал, в обоснование довода о неисполнимости представления дополнительно сослался на наличие спора по факту его исполнения.

Прокуратура с решением суда также не согласилась и обратилась с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его изменить, исключить из мотивировочной части решения вывод о том, что департаментом оспариваемое представление выполнено.

Департамент в отзыве на жалобу прокуратуры и его представитель в судебном заседании доводами не согласились, просили оставить апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные участники процесса отзывы на жалобы не представили.

Прокуратура и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав пояснения представителя департамента, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалоб, суд апелляционной инстанции не находит оснований для их удовлетворения.

Как следует из материалов дела, прокуратурой в рамках поступившего обращения Дергачевой Н.С. проведена проверка исполнения требований федерального законодательства.

Проверкой установлено, что в администрацию г. Твери обратилась арендатор земельного участка с кадастровым номером 69:40:0100274:36 Еремеева Е.И. с заявлением от 20.03.2018 N 29-296/01 о выдаче градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ). По результатам рассмотрения указанного заявления департаментом 31.05.2018 выдан ГПЗУ N RU69304000-243.

В соответствии с Картой градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в территориальной зоне общественных центров (ОЦ), которая предназначена для размещения объектов капитального строительства здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан, а также обслуживающих объектов, вспомогательных по отношению к основному назначению зоны.

В соответствии с генеральным планом г. Твери, утвержденным решением Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394), земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в рекреационной зоне.

Таким образом, прокуратура пришла к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36, расположенный по адресу: г. Тверь, ул. Горького, 24, относится к двум взаимоисключающим зонам, что противоречит нормам действующего законодательства.

Прокуратурой в адрес департамента внесено представление 01.02.2019 N 13-2019 об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства.

Не согласившись с указанным представлением, департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона N 2202-1).

Статьей 22 Закона N 2202-1 предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

В соответствии с абзацем 4 пункта 3 статьи 22 Закона N 2202-1 прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений пункта 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В данном случае прокуратурой в соответствии с указанными нормами выдано представление, которое на основании пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В связи с указанным суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении ходатайства прокуратуры о прекращении производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.

В обоснование заявления и апелляционной жалобы департамент сослался на неисполнимость представления ввиду отсутствия в нем указания, какие действия необходимо совершить. Указанный довод апеллянт приводит и в связи с оспариванием прокуратурой вывода суда о том, что предписание департаментом исполнено. Также департамент ссылается на соответствие его действий при выдаче ГПЗУ законодательству.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции руководствовался следующим.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Статьями 9, 18 ГрК РФ определено, что генеральный план городского округа является документом территориального планирования, который утверждается на срок не менее чем двадцать лет.

В соответствии с частью 3 статьи 23 упомянутого Закона генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

В силу части 3 статьи 9 того же Закона документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из части 2 той же статьи следует, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.

На основании пункта 1 части 6 статьи 30 упомянутого Кодекса в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Как определено в статье 36 ГрК РФ, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1).

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4) видов территориальных зон;

5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2).

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3).

При этом из системного толкования норм части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Таким образом, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Вышеизложенное подтверждается выводами Верховного Суда Российской Федерации, отраженными в кассационном определении от 19.09.2018 N 18-КГ18-123.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки и внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Постановлением администрации г. Твери 07.05.2018 N 578 утверждено Положение о департаменте архитектуры и градостроительства администрации города Твери (далее - Положение), пунктом 3.1 которого на департамент возлагаются задачи по регулированию на территории города Твери градостроительных отношений и градостроительной деятельности.

Согласно разделу 4 Положения департамент осуществляет функции по разработке проектов муниципальных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности; разрабатывает предложения по изменению границ города Твери; обеспечивает разработку и подготовку к утверждению:

- генерального плана города Твери;

- плана реализации генерального плана города Твери;

- местных нормативов градостроительного проектирования;

- правил землепользования и застройки города Твери;

- документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 4.9 указанного Положения департамент осуществляет подготовку и выдачу градостроительных планов земельных участков по обращениям физических и юридических лиц.

По смыслу статей 41-46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13).

В силу части 2 статьи 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Как указывалось выше, согласно Карте градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в территориальной зоне общественных центров (ОЦ).

В соответствии с генеральным планом г. Твери, утвержденным решением Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394), земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в рекреационной зоне.

Таким образом, земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36, расположенный по адресу: г. Тверь, ул. Горького, 24, относится к двум взаимоисключающим зонам, что противоречит принципу соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, а также принципу принадлежности земельного участка только к одной зоне, определенному статьями 9, 31, 34 ГрК РФ, статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Наличие указанного противоречия департаментом не оспаривается.

Частью 11 статьи 35 ГрК РФ предусмотрено, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

ГПЗУ N RU69304000-243, выданный департаментом 31.05.2018, предусматривает размещение объектов капитального строительства здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан, а также обслуживающих объектов, вспомогательных по отношению к основному назначению зоны. Сведений о том, что земельный участок относится к рекреационной зоне, ГПЗУ не содержит.

Из указанного следует, что департаментом при подготовке данного ГПЗУ не применены требования части 2 статьи 57.3 ГрК РФ, поскольку в качестве источника информации генеральный план г. Твери не использован (рекреационная зона не предусматривает возможность строительства указанных объектов капитального строительства).

Ссылка апеллянта на выдачу ГПЗУ в соответствии с требованиями положений статьи 57.3 ГрК РФ, отсутствие оснований для отказа в выдаче ГПЗУ апелляционным судом не принимается, так как при выдаче данного документа не учтена информация, содержащаяся в генеральном плане города, не выявлено противоречий.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу, что прокуратура обоснованно обязала департамент предпринять меры в целях устранения противоречий в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 69:40:0100274:36 по адресу: г. Тверь, ул. Горького, 24, к двум различным территориальным зонам.

Представление прокуратуры от 01.02.2019 N 13-2019 суд признал исполнимым и отвечающим принципу правовой определенности, поскольку содержит четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить в целях его надлежащего и своевременного исполнения. Содержащиеся в представлении формулировки являются ясными, последовательными и доступными для понимания всеми лицами, в связи с этим суд первой инстанции не усмотрел основания для признания его недействительным.

Исполнимость предписания, равно как и представления, является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Доводы апеллянта о неисполнимости представления противоречат его же позиции о том, что оно исполнено в связи с внесением изменений в генеральный план города Твери.

Следовательно, оснований для признания незаконным оспариваемого представления не имеется.

Прокуратура считает ошибочным выводы суда о том, что представление исполнено.

Согласно пункту 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

На изменение мотивировочной части судебного акта может быть также указано в резолютивной части постановления суда апелляционной инстанции.

Суд первой инстанции отметил, что Тверской городской думой принято решение от 03.07.2019 N 108, которым в решение Тверской городской думы от 25.12.2012 N 193 (394) "Об утверждении генерального плана города Твери" внесены изменения, в том числе касающиеся функциональной зоны спорного земельного участка.

В связи с этим суд первой инстанции указал, что департаментом оспариваемое представление выполнено.

Вместе с тем обстоятельства исполнения либо неисполнения представления не являются предметом настоящего спора в связи с тем, что в рамках данного дела суд оценивает законность его выдачи.

Поскольку суд первой инстанции не отразил и не проанализировал соответствие выданного ГПЗУ измененным сведениям генерального плана, вывод об исполнении представления нельзя назвать подтвержденным, вместе с тем и препятствующим органу, выдавшему представление, самостоятельно оценивать представленные во исполнение представления документы на факт его исполнения.

С учетом указанного, а также того, что отражение вывода об исполнении представления не повлияло на принятие неправильного решения, коллегия судей не усматривает оснований дополнительно изменять мотивировочную часть в резолютивной части постановления.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, что доводы жалоб не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 30 сентября 2019 года по делу N А66-6815/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери, Прокуратуры Центрального района города Твери - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева А.Ю. Докшина