Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2018 г. N 18-КГ18-123 Дело об оспаривании решения об отказе в выдаче разрешения на строительство подлежит направлению на новое рассмотрение, поскольку в основу оспариваемого отказа положены несколько оснований, однако суд ограничился проверкой только одного из них и пришел к выводу об удовлетворении административного иска без исследования остальных обстоятельств, послуживших мотивом для принятия оспариваемого акта

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2018 г. N 18-КГ18-123

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Василенко Светланы Васильевны к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар об оспаривании решения об отказе в выдаче разрешения на строительство

по кассационной жалобе Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 4 июля 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 октября 2017 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителей Василенко С.В. - Шмитовой Н.Н. и Рыбакова А.Л., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Василенко С.В., являясь собственником земельного участка площадью 7 535 кв.м, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование "рынки, объекты розничной торговли и оптовой торговли", с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ... обратилась в порядке статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) в Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее также - Департамент) с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта - "реконструкция торгово-административного здания" на упомянутом земельном участке.

Письмом Департамента от 21 апреля 2017 г. в выдаче разрешения на строительство данного объекта отказано в связи с тем, что представленная проектная документация не соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка, в котором место допустимого строительства объекта отсутствует.

Полагая свои права нарушенными, Василенко С.В. обратилась в суд с административным иском о признании упомянутого отказа Департамента незаконным, просила обязать Департамент устранить допущенные нарушения ее прав и выдать в установленный срок разрешение на строительство. В обоснование заявленных требований Василенко С.В. указала на то, что спорный земельный участок образован путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами _ и ... (адрес: г. ...), один из которых был образован путем раздела земельного участка с кадастровым номером ... (адрес: ... г. ...), в отношении которого постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 18 августа 2010 г. N 6173 принято решение о предоставлении условно разрешенного вида использования - "размещение сельскохозяйственного рынка", а также выдано разрешение на строительство следующих объектов капитального строительства: "Строительство административного здания сельскохозяйственного рынка по ул. ..." и "Строительство котельной лит. Б по ул. ... в г. ...". Кроме того, заявитель указала, что ей также было выдано разрешение на строительство (реконструкцию) зданий сельскохозяйственного рынка, расположенных на земельном участке с кадастровым номером ... Василенко С.В. утверждала, что ею были получены необходимые технические условия, и полагала, что у Департамента отсутствовали основания для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Решением Прикубанского районного суда города Краснодара от 4 июля 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 октября 2017 г., заявленные требования удовлетворены: отказ Департамента признан незаконным, на Департамент возложена обязанность устранить допущенные нарушения, подготовить соответствующую документацию и выдать Василенко С.В. разрешение на строительство.

Определением судьи Краснодарского краевого суда от 14 февраля 2018 г. в передаче кассационной жалобы Департамента для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

В кассационной жалобе, поданной Департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, содержится просьба об отмене состоявшихся по делу судебных актов в связи с существенным нарушением норм материального права и процессуального права.

По результатам изучения доводов кассационной жалобы 17 апреля 2018 г. судьей Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 августа 2018 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций, что выразилось в следующем.

Пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Основополагающие нормы о полномочиях органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов в области градостроительной деятельности установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации (статья 8). К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности отнесена, в частности, выдача разрешений на строительство (пункт 5 части 3 статьи 8).

Признавая незаконным отказ в выдаче разрешения на строительство и удовлетворяя административный иск Василенко С.В., суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 36 ГрК РФ, исходил из того, что указание Департаментом на расположение спорного земельного участка согласно Генеральному плану города Краснодара, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. N 25 п. 6 (далее - Генеральный план), в зоне транспортной инфраструктуры, как на одно из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, является необоснованным, поскольку градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальных зон.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "N 25 п. 6" имеется в виду "N 25 п. 15"

Соглашаясь с указанными выводами районного суда, суд апелляционной инстанции, полагал, что поскольку действующим законодательством предоставляется возможность правообладателям земельных участков выбрать самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования, любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территории, то утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон само по себе не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По мнению судов, утверждение границ функциональных зон Генеральным планом не влечет изменения правового режима принадлежащего административному истцу земельного участка, который изначально при включении в границы г. Краснодара уже имел соответствующий вид разрешенного использования; отсутствие указания в градостроительных планах земельных участков, из которых был преобразован спорный земельный участок, на то, что согласно Генеральному плану территория спорного земельного участка отнесена к зоне транспортной инфраструктуры, а также отказ Департамента по мотиву отсутствия технических условий на подключение объекта к инженерным сетям, свидетельствуют о том, что Департамент не обосновал и не представил доказательств существования обстоятельств, препятствующих выдаче в установленном статьей 51 ГрК РФ порядке разрешения на строительство.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами судов первой и апелляционной инстанций не может согласиться по следующим основаниям.

Согласно статье 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Как определено в статье 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

При этом из системного толкования норм части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Таким образом, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных отношений) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

При этом в силу части 13 статьи 51 ГрК РФ, орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство, отказывает в выдаче соответствующего разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 кодекса или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Как усматривается из содержания оспариваемого акта, а также кассационной жалобы, отказ в выдаче разрешения был мотивирован тем, что место допустимого размещения объекта капитального строительства отсутствует по причине того, что спорный земельный участок согласно Генеральному плану расположен в зоне транспортной инфраструктуры, в связи с чем не установлены предельные параметры земельного участка и разрешенного строительства. Однако судом данный факт проигнорирован.

Кроме того, Департамент установил, что представленная проектная документация не соответствует требованиям законодательства, поскольку:

в соответствии с Генеральным планом спорный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры, а в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6, - в производственной зоне (П), что противоречит принципу соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, а также принципу принадлежности земельного участка только к одной зоне, определенному статьями 9, 31, 34 ГрК РФ, статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации;

в представленных документах в нарушение статьи 48 ГрК РФ отсутствуют технические условия на подключение объекта к инженерным сетям (на участке имеются инженерные сети, подлежащие выносу, однако технические условия на их вынос не представлены, в связи с чем при возведении спорного объекта будут нарушены права и интересы собственников смежных земельных участков, а в случае возникновения аварийной ситуации на инженерных сетях отсутствует возможность оперативного устранения аварии);

в соответствии с градостроительным планом спорного земельного участка он расположен в радиусе 15, 30 км от контрольной точки аэродрома и аэропорта "Краснодар-Центральный", в приаэродромной территории аэродрома "Краснодар-Центральный", однако в нарушение статей 46-47 Воздушного кодекса Российской Федерации отсутствует согласование с Южным межрегиональным управлением Росавиации и аэродромом "Краснодар-Центральный".

Таким образом, в основу оспариваемого отказа положено несколько оснований, однако суд ограничился проверкой только одного из них и пришел к выводу об удовлетворении административного иска без исследования остальных обстоятельств, послуживших мотивом в принятии оспариваемого акта.

В то же время согласно статье 46 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.

Как следует из пункта 1 статьи 47 ВК РФ, размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с оператором аэродрома гражданской авиации или организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации либо уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 2 ВК РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Абзацем первым пункта 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138 (далее - Федеральные правила, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), было предусмотрено, что для каждого аэродрома устанавливается приаэродромная территория. Границы приаэродромной территории определяются по внешней границе проекции полос воздушных подходов на земную или водную поверхность, а вне полос воздушных подходов - окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома.

Приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования территории и отображается в схеме территориального планирования соответствующего субъекта Российской Федерации (абзац второй пункта 58 этих же Федеральных правил).

Абзацем третьим пункта 58 указанных Федеральных правил было предусмотрено, что в пределах приаэродромной территории запрещается проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов без согласования со старшим авиационным начальником аэродрома.

Данная норма признана недействующей решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2014 г. N АКПИ13-1080 в части, предусматривающей необходимость согласования проектирования, строительства и развития городских и сельских поселений, а также строительства и реконструкции промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов со старшим авиационным начальником аэродрома.

При этом обязанность согласования с собственником аэродрома сохраняется в соответствии со статьей 46 ВК РФ, вывод о необходимости чего содержится в указанном решении Верховного Суда Российской Федерации.

В силу статьи 46 ВК РФ какая-либо хозяйственная деятельность в пределах приаэродромной территории без согласования с собственником аэродрома запрещена.

Требованиями ВК РФ закреплена непосредственная обязанность получать у собственника аэродрома согласование на строительство, которое по существу представляет собой специальное разрешение и носит обязательный характер.

Требования воздушного законодательства Российской Федерации носят специальный характер и должны учитываться уполномоченными органами муниципальных образований при принятии решений о развитии городских и сельских поселений или при выдаче разрешений на строительство объектов в пределах приаэродромной территории.

Василенко С.В. к заявлению о выдаче разрешения на строительство согласования с собственником аэродрома приложены не были.

Кроме того, суд удовлетворил требование административного истца о возложении на Департамент обязанности выдать разрешение на строительство в отсутствие в материалах дела данных о соответствии закону представленного пакета, в том числе градостроительной и проектной документации, и не принял во внимание, что восстановление нарушенных, по мнению суда, прав истца возможно путем повторного рассмотрения Департаментом заявления административного истца, поскольку в силу статьи 51 ГрК РФ проверка комплектности и содержания представленных документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, является прерогативой уполномоченного органа местного самоуправления, а суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, поскольку иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что при обращении за выдачей разрешения на строительство Василенко С.В. представила все необходимые документы, и законных оснований для отказа в выдаче ей соответствующего разрешения у органа местного самоуправления не имелось, на законе и материалах дела не основаны.

В связи с допущенными судами существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход административного дела, состоявшиеся по делу судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение по существу в суд первой инстанции.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 4 июля 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 октября 2017 г. отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.