Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2019 г. N 18АП-14677/19

г. Челябинск

28 октября 2019 г.

Дело N А76-2271/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 октября 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Ивановой Н.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2019 по делу N А76-2271/2019.

В судебном заседании принял участие представитель Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - Кожевникова О.В. (доверенность N 1-10/1698 от 21.05.2019).

Индивидуальный предприниматель Добрышкин Евгений Петрович (далее - заявитель, ИП Добрышкин Е.П., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к территориальному отделу государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - отдел, Челябинский ТО ГАДН) о признании недействительным предписания от 10.12.2018 N 09 (18) 0044.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация города Магнитогорска Челябинской области и Управление инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2019 (резолютивная часть решения объявлена 13.08.2019) требования заявителя удовлетворены, оспоренное предписание признано недействительным, с отдела в пользу предпринимателя взыскано 300 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины.

Не согласившись с решением суда, Челябинский ТО ГАДН обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе ссылается на законность и обоснованность оспоренного предписания. Обращает внимание на следующие обстоятельства: проведенными в ходе проверки осмотрами транспортных средств предпринимателя выявлены несоответствия характеристик транспортных средств требованиям карт маршрутов, поскольку в соответствии с картами маршрутов, транспортные средства должны быть оборудованы для перевозки пассажиров с ограниченными возможностями и пассажиров с детскими колясками, тогда как в салоне автобусов соответствующее оборудование отсутствовало, что подтверждается фотоматериалами; предприниматель не дал пояснений относительно возможности перевозки на его транспортных средствах указанных категорий пассажиров; оспоренное предписание содержит требование обеспечить использование транспортных средств на маршруте в соответствии с характеристиками, указанными в карте маршрута, при этом отсутствие в предписании указания на конкретный способ его исполнения прав заявителя не нарушает, так как он сам вправе определить такой способ.

Представитель Челябинского ТО ГАДН в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От заявителя в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей заявителя, Администрации города Магнитогорска Челябинской области и Управления инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Добрышкин Е.П. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя за основным государственным регистрационным номером 304744404000054 и осуществляет деятельность по перевозке пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок N 17 и N 21 на основании выданных по итогам проведения открытого конкурса свидетельств об осуществлении перевозок и карт маршрутов..

На основании распоряжения об утверждении планового (рейдового) задания с муниципальном образовании Магнитогорский городской округ от 21.11.2018 N 08 (18) 0259Р (т.1 л.д.16-17) в период с 03.12.2018 по 07.12.2018 на территории Магнитогорского городского округа должностными лицами отдела проведены мероприятия по контролю выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в области автомобильного транспорта. В частности, 07.12.2018 произведен осмотр транспортных средств: 1) "Луидор-225000" гос.номер У099ТО174, осуществляющего перевозку по маршруту регулярных перевозок N 21 на основании путевого листа N 12-00991 от 07.12.2018, выданного ИП Добрышкиным Е.П. (т.1 л.д.18-23); 2) ГАЗ-А64R42 гос.номер Е061ХВ174, осуществляющего перевозку по маршруту регулярных перевозок N 17 на основании путевого листа N 12-01039 от 07.12.2018, выданного ИП Добрышкиным Е.П. (т.1 л.д.24-28); 3) "Фиат" гос.номер У722ХК174, осуществляющего перевозку по маршруту регулярных перевозок N 17 на основании путевого листа N 12-01027 от 07.12.2018, выданного ИП Добрышкиным Е.П. (т.1 л.д.29-33).

Осмотром транспортных средств установлено их несоответствие техническим характеристикам, определенным в картах маршрутов, а именно: согласно картам маршрута регулярных перевозок серии 74 N 002868, N 002848, N 002839 со сроком действия с 15.11.2017 по 14.11.2022, транспортное средство должно быть оборудовано для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, пассажиров с детскими колясками, вместимостью 14 и более мест для сидения (т.1 л.д.19, 25, 30), тогда как фактически осмотренные транспортные средства таким оборудованием не оснащены. Указанные обстоятельства отражены в актах осмотра с приложением фотоматериалов (т.1 л.д.18, 21-24, 27-29, 32-33).

По итогам контрольного мероприятия в отношении предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении от 10.12.2018 N 007736/74 (т.1 л.д.35) и вынесено постановление от 10.12.2018 N 003909/74 о привлечении к административной ответственности по части 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т.1 л.д.36-37).

Также заявителю выдано предписание от 10.12.2018 N 09 (18) 0044, которым предписано в срок до 08.02.2019 обеспечить использование транспортных средств на маршруте регулярных перевозок, с характеристиками, которые предусмотрены картой маршрута регулярных перевозок в соответствии с требованием пункта 1 части 1 статьи 35 Федерального закона РФ N 220-ФЗ от 13.07.2015 "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) (т.1 л.д.39).

Считая предписание незаконным, заявитель обратился с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода о незаконности оспоренного предписания отделения.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Законом N 220-ФЗ урегулированы отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

В силу статьи 35 этого Закона к полномочиям Российской Федерации относится осуществление государственного контроля (надзора) в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта при организации регулярных перевозок, в том числе проведение проверок наличия у водителя транспортного средства, используемого для осуществления регулярных перевозок, карты маршрута регулярных перевозок и соответствия характеристик такого транспортного средства сведениям, указанным в карте маршрута регулярных перевозок (пункт 1 части 1). Указанные полномочия осуществляются органом государственного транспортного контроля 9 часть 2).

В силу пунктов 1, 4, 6.1, 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную транспортным процессом деятельность; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

В этой связи Челябинский ТО ГАДН наделен правом осуществлять контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанную с эксплуатацией автотранспортных средств, в части соблюдения требований к организации регулярных перевозок, в том числе проведение проверок соответствия характеристик используемых транспортных средств сведениям, указанным в карте маршрута регулярных перевозок.

То есть, оспоренное предписание выдано в пределах предоставленных отделу полномочий.

Подпунктом 20 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ установлено, что под картой маршрута регулярных перевозок понимается документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок по данному маршруту.

Карта маршрута регулярных перевозок выдается на каждое транспортное средство, используемое для регулярных перевозок по соответствующему маршруту (часть 3 статьи 17 Закона N 220-ФЗ).

В карте маршрута регулярных перевозок указываются, в том числе характеристики транспортных средств, предусмотренные в отношении данного маршрута реестром маршрутов регулярных перевозок (пункт 10 части 4 статьи 28 Закона N 220-ФЗ).

Перевозчик обязан использовать для осуществления регулярных перевозок пассажиров транспортные средства с характеристиками, предусмотренными картой маршрута. Нарушение этого требования образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В рассматриваемой ситуации по итогам проведенных отделом в ходе рейдового мероприятия осмотров транспортных средств заявителя, осуществлявших перевозку пассажиров по муниципальным регулярным маршрутам N 17 и N 21 зафиксировано несоответствие этих транспортных средств техническим характеристикам, определенным в картах маршрутов, а именно: согласно картам маршрутов регулярных перевозок, транспортные средства должны быть оборудованы для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, пассажиров с детскими колясками, тогда как соответствующего оборудования в транспортных средствах фактически не имелось.

Из материалов дела усматривается, что пунктом 6 выданных предпринимателю карт маршрутов действительно установлены следующие характеристики подлежащих использованию на маршрутах транспортных средств: "транспортное средство оборудовано для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, пассажиров с детскими колясками, вместимостью 14 и более мест для сидения_".

Карты маршрутов выданы предпринимателю по итогам проведенного Администрацией города Магнитогорска открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Сведения о характеристиках транспортных средств, влияющих на качество регулярных перевозок, приведены в приложениях к конкурсной документации (т.1 л.д.136-146, т.2 л.д.1-29). В соответствии с этими приложениями, транспортные средства должны быть оборудованы для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями и пассажиров с детскими колясками.

Состав и характер такого оборудования ни в конкурсной документации, ни в картах маршрутов не приведены, в связи с чем заявителем направлялся в адрес Администрации запрос с просьбой дать разъяснения в указанной части.

06.04.2018 ИП Добрышкиным Е.П. получены разъяснения от организатора конкурса - Управления инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области, в соответствии с которыми, транспортное средство должно обладать следующими характеристиками: выделенное место для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, оборудованное ремнем безопасности для фиксации пассажира; иметь в салоне информационную табличку с шрифтом Брайля, низкие поручни для лучшей посадки в салон, подножку; иметь возможность предоставления места для детской коляски без взимания дополнительной платы (случае, если габариты детской коляски позволяют ее размещение в салоне) (т.1 л.д.45-46).

19.03.2019 заявитель обратился в отдел с заявлением, в котором просил указать состав оборудования, которое должно находиться в транспортном средстве (т.1 л.д.77).

В ответ на этот запрос отдел сообщил следующее: "_производители ТС изготавливают модификации базовых ТС с возможностью перевозки лиц с ограниченными возможностями, в том числе инвалидов-колясочников. Данные о таких модификациях с указанием оборудования ТС содержатся в Одобрении типа ТС". Так, автобусы 2232D0, 2232D2, 2232D3, 2232D4, 2232D6, 2232D7 имеют оборудование - подъемники, аппарели, специальные крепежные элементы для колясок_" (т.1 л.д.97).

19.03.2019 заявитель вновь обратился в Управление инженерного обеспечения, транспорта и связи Администрации города Магнитогорска Челябинской области с запросом об описании состава оборудования, которое должно находится в ТС для выполнения требований указанного в картах маршрута критерия (т.1 л.д.96).

16.04.2019 указанным Управлением предпринимателю даны разъяснения о составе оборудования транспортных средств для удовлетворения требований критерия N 3 (характеристики, влияющие на качество перевозок), согласно которым "_В соответствии с утвержденной шкалой для оценки критериев, критерий N 3 (в части наличия оборудования для перевозки пассажиров с ограниченным возможностями, пассажиров с детскими колясками) не уточняет какое именно оборудование должно быть установлено на ТС участника конкурса, список указанного оборудования является открытым_" (т.1 л.д.76).

С учетом этих обстоятельств заявитель обоснованно указывает на неясность приведенных в картах маршрутов требований к характеристикам транспортных средств.

Суд апелляционной инстанции в этой связи также отмечает, что в апелляционной жалобе отдел дополнительно указывает на то обстоятельство, что требования к транспортным средствам, позволяющим перевозить пассажиров с ограниченными возможностями устанавливаются соответствующими стандартами, однако, сведений о таких стандартах не приводит, ссылаясь лишь на Методологические положения по статистике транспорта, утвержденные приказом Росстата от 29.12.2017 N 887, которыми предусмотрено необходимость перевозки пассажиров с ограниченными возможностями транспортными средствами, имеющими соответствующее оборудование.

Так как конкурсная документация и карты маршрута не содержат перечень оборудования, необходимого для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями и пассажиров с детскими колясками, а соответствующие уполномоченные органы не имеют единого мнения относительно указанного вопроса, суд апелляционной инстанции полагает в настоящем случае содержащееся в оспоренном предписании требование об обеспечении использования транспортных средств с характеристиками, соответствующими картам маршрутов в части специального оборудования их в целях перевозки таких пассажиров, неисполнимым. В такой ситуации допущенная в предписании формулировка не отвечает критерию конкретности и приводит к неоднозначному толкованию содержащихся в предписании требований.

Довод подателя апелляционной жалобы о формулировании содержащегося в предписании требования в форме, позволяющей предпринимателю самостоятельно определить способ его исполнения (что, по мнению отдела, в наибольшей степени отвечает интересам самого предпринимателя), с учетом обстоятельств настоящего дела, представляется неправомерным. Отсутствие конкретности предписания в рассматриваемом случае привело к его фактической неисполнимости.

Также, с учетом приведенных выше обстоятельств, содержание актов осмотров, приложенных к ним фотоматериалов и оспоренного предписания не позволяет определить характер несоответствий используемых предпринимателем на маршрутах транспортных средств требованиям карт маршрутов (не ясно, какое именно необходимое оборудование не установлено в салонах автобусов), на что правомерно обращено внимание судом первой инстанции.

Несоответствие оспоренного предписания критериям конкретности исполнимости свидетельствует о его незаконности.

Поскольку такое предписание возлагает на заявителя обязанность по выполнению неопределенного круга экономически затратных мероприятий, а неисполнение предписания влечет возможность привлечения заявителя к административной ответственности, следует признать подтвержденным факт нарушения таким предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Таким образом, совокупность обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности заявленных требований о признании недействительным предписания от 10.12.2018 N 09 (18) 0044, материалами дела подтверждена.

Челябинским ТО ГАДН в материалы дела представлены копии решений суда общей юрисдикции, которыми оставлены без изменения ранее вынесенные отделом в отношении предпринимателя постановления о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе в связи с осуществлением им деятельности на рассматриваемых маршрутах регулярных перевозок (т.1 л.д.61-75, 98-112).

Однако, указанные судебные акты приняты по итогам оценки иного объема доказательств (по результатам оценки материалов иных проверок, не относящихся к рассматриваемым обстоятельствам, и без учета приведенных выше, оцениваемых в рамках настоящего дела доказательств), и в соответствии со статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Кроме того, вынесенное по итогам проведенного в отношении заявителя рассматриваемого контрольного мероприятия постановление о привлечении к административной ответственности от 10.12.2018 N 003909/74 являлось предметом оценки Ленинского районного суда г. Магнитогорска Челябинской области в рамках дела N 12-19/2019, возбужденного по заявлению предпринимателя. Решением этого суда от 28.02.2019 (т.1 л.д.87-95) постановление отменено, производство по делу прекращено в связи с допущенными существенными процессуальными нарушениями при производстве по делу об административном правонарушении. Этот судебный акт не содержит выводов о виновности предпринимателя в совершении административного правонарушения.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции об обоснованности требований предпринимателя является правомерным.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из результатов рассмотрения дела.

Нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2019 по делу N А76-2271/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Челябинской области Уральского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.А. Иванова Е.В. Бояршинова