Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2019 г. N 09АП-54610/19

г. Москва

25 декабря 2019 г.

Дело N А40-46687/19

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 декабря 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи С.Л.Захарова,

судей:	И.В.Бекетовой, Е.В.Пронниковой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания М.М.Пахомовым,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Свердловской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.07.2019, принятое судьей Аксеновой Е.А. по делу N А40-46687/19 (121-407),

по заявлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области

к Федеральной антимонопольной службе

третье лицо: муниципальное унитарное предприятие "Тагилэнерго"

Прокуратура РФ,

о признании недействительными приказов,

при участии:

от заявителя: от ответчика: от третьего лица: от прокуратуры:

Соболь М.Б. по дов. от 27.08.2019, Соболев А.Л. по дов. от 27.08.2019; не явился, извещен; не явился, извещен; Трякин П.С. (по удост.)

УСТАНОВИЛ:

Региональная энергетическая комиссия Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области, Комиссия, заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными приказов от 19.11.2018 N 1590/18 и от 22.01.2019 N 59/19.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Тагилэнерго" (далее - предприятие).

Решением суда от 22.07.2019 требования заявителя были удовлетворены: оспариваемые приказы антимонопольного органа признаны недействительными.

Не согласившись с указанным решением в части выводов, изложенных в его мотивировочной части, РЭК Свердловской области обратилась в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его изменить исключив из мотивировочной части решения следующие выводы:

- "Довод Заявителя относительно того, что при проведении плановой выездной проверки ФАС России имели место факты привлечения к проведению мероприятия по контролю лиц, не имеющих полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий, не соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам" (стр. 3, абз. 6),

- "Довод Заявителя относительно того, что ФАС России были допущены процедурные нарушения при проведении проверки, не соответствует обстоятельствам дела и противоречит имеющимся в материалах дела доказательствам" (стр. 4 абз. 2),

- "Довод Заявителя относительно того, что несоответствие или не полное соответствие экспертного заключения требованиям Правил N 1075 не является нарушением норм тарифного законодательства, не соответствует нормам материального права" (стр. 4, абз. 9),

- "Довод Заявителя об отсутствии правовых основании для отмены тарифного решения по правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123, основан на неверном толковании норм материального права и противоречит действующему законодательству" (стр. 5, абз. 12).

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержал апелляционную жалобу по изложенные в ней доводам. Представитель антимонопольного органа против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по доводам отзыва. От предприятия поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, апелляционный суд приходит к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, ФАС России на основании приказа от 20.03.2018 N 340/18 была проведена выездная проверка соблюдения РЭК Свердловской области законодательства сфере теплоснабжения, электроэнергетики, водоснабжения и водоотведения в части определения достоверности, экономической обоснованности расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов), экономической обоснованности фактического расходования средств при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, водоснабжения и водоотведения.

По результатам проверки ФАС России был вынесен приказ от 19.11.2018 N 1590/18, в соответствии с которым РЭК Свердловской области была признана нарушившей положения пунктов 22, 39, 59, 45, 43, 44, 28, 38 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 (далее - Основы ценообразования N 1075), пункта 29 Правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 (далее - Правила N 1075), пунктов 36, 37, 29, 49 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом ФСТ России от 13.06.2013 N 760-э.

Приказом от 22.01.2019 N 59/19 ФАС России внесла изменения в пункты 3, 4, 5 приказа от 19.11.2018.

Не согласившись с указанными приказами, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что сведения, на основании которых антимонопольный орган пришел к выводу о допущенных РЭК Свердловской области нарушениях при установлении тарифов МУП "Тагилэнерго" на 2016 г., 2017 г., 2018 г. не относятся к деятельности данной ресурсоснабжающей организации и были взяты из материалов тарифного дела другой ресурсоснабжающей организации.

При этом суд в мотивировочной части судебного акта пришел к выводу о том, что ФАС России не было допущено процессуальных нарушений при проведении вышеуказанной выездной проверки.

Также суд отклонил доводы заявителя о том, что у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для отмены решений РЭК Свердловской области принятых с соблюдением предоставленных ей полномочий.

РЭК Свердловской области считает, что решение суда в части соответствующих выводов является незаконным, необоснованным, в связи с чем просило исключить их из мотивировочной части решения суда.

Апелляционный суд, рассмотрев приведенные в жалобе доводы, не усмотрел оснований для изменения оспариваемого судебного акта.

Так РЭК Свердловской области в апелляционной жалобе указывала, что проверка была проведена ФАС России с грубым нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц) к организации и проведению проверок, в связи с чем ее результаты являются недействительными.

В частности, Комиссия ссылалась на то, что она была уведомлена о назначении в отношении нее проверки только 22.03.2018 (четверг), т.е. менее чем за три рабочих дня до начала проведения проверки 26.03.2018 (понедельник).

Апелляционный суд не принимает указанные доводы на основании следующего.

Законом о защите прав юридических лиц устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 2 статьи 1).

Согласно части 12 статьи 9 Закона о защите прав юридических лиц о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Поскольку законодатель употребляет в указанной норме формулировку "в течение трех рабочих дней", а не "за три рабочих дня", днем уведомления следует считать любой из дней, входящих в срок, установленный пунктом 12 статьи 9 Закона о защите прав юридических лиц.

По настоящему делу установлено, что уведомление о проведении выездной проверки (к которой, согласно приказу, надлежало приступить 26.03.2018) направлено РЭК Свердловской области 22.03.2018 - в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

Следовательно, довод заявителя о нарушении установленного частью 12 статьи 9 Закона о защите прав юридических лиц срока уведомления юридического лица о проведении проверки является ошибочным.

Указанный вывод соответствует судебной практике (постановление Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2015 N 5-АД15-15, постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2016 по делу N А41-98679/15).

Также РЭК Свердловской области указывает, что ФАС России были превышены установленные сроки проведения проверки (20 рабочих дней), кроме того акт проверки не был составлен немедленно после ее окончания (направлен Комиссии 08.06.2018, получен 21.06.2018).

Данные доводы подлежат отклонению исходя из следующего.

Согласно пункту 6 статьи 15 Закона о защите прав юридических лиц при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

В соответствии с приказом от 20.03.2018 срок проведения проверки был определен 20 рабочих дней, в связи с чем с учетом начала ее проведения 26.03.2018 ее надлежало окончить не позднее 20.04.2018.

Вместе с тем, учитывая объем тарифных дел, принимая во внимание необходимость получения обосновывающих материалов и документов, а также осуществления иных мероприятий, без которых невозможно было оценить соответствие деятельности Комиссии требованиям законодательства приказом ФАС России от 17.04.2018 N 488/18 срок проведения проверки был продлён до 23.05.2019, что вопреки доводам заявителя не противоречит положениям части 3 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ.

Таким образом, антимонопольным органом не было допущено нарушений требований пункта 6 статьи 15 названного Закона в части превышения установленных сроков проведения плановой выездной проверки

Доводы Комиссии об отсутствии достаточных оснований для продления срока проверки выражают лишь ее субъективное несогласие с принятием указанного решения, однако не подтверждают незаконность действий антимонопольного органа и не опровергают те основания, которыми он руководствовался при его принятии.

В свою очередь по окончании проверки в установленные Законом о защите прав юридических лиц сроки был подготовлен Акт проверки от 23.05.2018, при этом вопреки доводам апелляционной жалобы РЭК Свердловской области закон не определяет датой составления акта проверки дату его направления проверяемому лицу.

При этом нарушение срока направления указанного акта, не является грубым нарушением, являющимся основанием для признания результатов проверки недействительными.

Также РЭК Свердловской области в жалобе указывает, что Акт проверки подписан лицом, который не являлся лицом, уполномоченным на проведение проверки - Козловым Ф.А.

Вместе с тем, вопреки доводам заявителя, судом первой инстанции на основании представленных в дело доказательств было верно установлено, что приказом ФАС России от 03.04.2018 N 413/18, которым были внесены изменения в приказ от 20.03.2018 Козлов Ф.А., являющийся главным специалистом-экспертом отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России, был включён в состав Инспекции, проводившей проверку в отношении Комиссии.

При этом Козлов Ф.А. принимал непосредственное участие в проведении проверочных мероприятий по месту нахождения Комиссии.

Доказательства того, что проверяемое лицо заявляло возражения относительно участия Козлова Ф.А. в проведении проверки отсутствуют в материалах дела, что говорит о том, что Комиссии было известно о включении Козлова Ф.А. в состав инспекции.

Таким образом, приведенный довод правомерно не принят судом первой инстанции.

В жалобе РЭК Свердловской области также указывает, что в нарушение требований Закона о защите прав юридических лиц ФАС России проводила проверочные мероприятия, в том числе и по окончании проверки, в частности антимонопольным органом после ее окончания запрашивались у нее дополнительные документы.

Эти доводы подлежат отклонению на основании следующего.

В рамках проведения проверки ФАС России были изучены все документы, предоставленные РЭК Свердловской области и на основании указанных документов был составлен Акт проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 16 Закона о защите прав юридических лиц юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

По делу установлено, что на Акт проверки РЭК Свердловской области были направлены возражения (исх. от 02.07.2018 N 01-82/4058, вх. от 11.07.2018 N 11170/18).

Доводы Комиссии, изложенные в указанных возражениях не были документально подтверждены, в связи с чем в ее адрес были направлены антимонопольным органом запросы от 16.08.2018 N МО/64546/18 и от 06.09.2018 N СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных Комиссией расходов.

Однако соответствующие документы представлены Комиссией не были.

Таким образом, вопреки доводам РЭК Свердловской области выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной были изложены в Акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам ФАС России.

Таким образом, доводы Комиссии о том, что при проведении проверки ФАС России были допущены грубые нарушения требований Закона о защите прав юридических лиц к организации и проведению проверок документально не обоснованы, в связи с чем правомерно отклонены судом.

Кроме того следует отметить, что действия антимонопольного органа при проведении проверки, не оспаривались Комиссией в суде, незаконными не признаны.

Также в жалобе РЭК Свердловской области оспаривает выводы суда о том, что несоответствие экспертных заключений установленным требованиям свидетельствует о нарушении ей порядка принятия тарифных решений.

Комиссия указывает, что недостатки в оформлении экспертного заключения не свидетельствуют о непроведении анализа экономической обоснованности включения расходов в НВВ регулируемых организаций, в связи с чем не могут явиться основанием для отмены тарифного решения.

Апелляционный суд отклоняет эти доводы по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 28, 29 Правил N 1075 регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

При этом экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать:

а) анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности);

б) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций;

в) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования.

Кроме того, в силу пункта 32 Правил N 1075 основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

При проведении проверки антимонопольным органом установлено, что в нарушение Правил N 1075 экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержали анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в НВВ регулируемых организаций.

Вопреки доводам Комиссии суд первой инстанции правомерно признал, что обязанность органов регулирования проводить анализ экономической обоснованности расходов, включенных в состав НВВ регулируемых организаций, подразумевает, в том числе необходимость полного отражения данного анализа в экспертном заключении со ссылками на соответствующие документы.

В этой связи отсутствие в экспертном заключении информации, которая достаточно определенно подтверждает экономическую обоснованность расходов регулируемой организации, является нарушением требований Правил N 1075.

Ссылка Комиссии на отсутствие нормативно установленного образца экспертного заключения подлежит отклонению, поскольку отсутствие такого образца не означает возможность игнорировать требования законодательства и составлять заключения, которые не содержат экономического обоснования учета расходов регулируемой организации в НВВ.

На соответствующие недостатки экспертных заключений ФАС России указала в оспариваемом приказе от 19.11.2018. Комиссия данные выводы не опровергала, а только указывала, что такой анализ экономической обоснованности расходов был проведен, а заключения содержат результаты такого анализа.

При таких обстоятельствах апелляционный суд не находит оснований для исключения из решения суда соответствующих выводов.

Также Комиссия считает неправомерным вывод суда о наличии у антимонопольного органа правовых оснований для отмены тарифного решения, ссылаясь на то, что оно принято в рамках имеющихся у нее полномочий, а возможные нарушения законодательства в сфере теплоснабжения допущенные при их принятии основанием для применения антимонопольным органом указанной меры не являются.

Данный довод правомерно не был принят судом первой инстанции в связи со следующим.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (далее - Положение N 543).

Пунктом 5 Положения N 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения N 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Установленные ФАС России в ходе проверки нарушения при установлении Комиссией тарифов послужили основанием для отмены принятого ей тарифного решения на основании пункта 4 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123.

Данным пунктом Правил предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 настоящих Правил

При этом исходя из пункта 1 названных Правил отмене подлежат решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятые с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения

Данный пункт правил не раскрывает понятие "превышение полномочий".

Вместе с тем исходя из практики применения соответствующих положений тарифное решение, принятое органом регулирования с нарушением требований законодательства не может рассматриваться как принятое с соблюдением предоставленных ему полномочий (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 305-ЭС19-4957, от 27.02.2019 N 305-ЭС19-71).

В связи с чем вопреки доводам Комиссии вывод суда о том, что у антимонопольного органа имелись правовые основания дли отмены принятого ей решения в случае подтверждения соответствующих нарушений являются правомерными.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.07.2019 по делу N А40-46687/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

С.Л.Захаров

Судьи

И.В.Бекетова Е.В.Пронникова