Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2019 г. N 18АП-18051/19

г. Челябинск

30 декабря 2019 г.

Дело N А07-41/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 декабря 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Арямова А.А., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30.10.2019 по делу N А07- 41/2019,

Федеральное казенное учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог "Приуралье" Федерального дорожного агентства" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, Ространснадзор, Управление) о признании незаконным изложенного в письме от 22.11.2018 N 6-4422 отказа о продлении сроков исполнения предписания от 05.04.2018 N 6УФ13ДХ/18 и возложении обязанности устранить допущенное нарушение прав и законных интересов в отношении Учреждения путем принятия решения о продлении срока исполнения предписания от 05.04.2018 N 6 УФ-13 ДХ/18 до 30.11.2021 (с учётом принятого судом уточнения исковых требований в порядке ст. 49 АПК РФ (л.д. 79-81)).

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) Министерства транспорта Российской Федерации (далее - третье лицо, Министерство).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30.10.2019 (резолютивная часть решения объявлена 16.10.2019) заявленные требования удовлетворены.

Признан незаконным изложенный в письме от 22.11.2018 N 6-4422 отказ Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о продлении сроков исполнения предписания от 05.04.2018 N 6УФ-13ДХ/18.

На Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Приуралье" Федерального дорожного агентства" путем принятия решения о продлении до 30.11.2021 срока исполнения предписания от 05.04.2018 N 6УФ-13ДХ/18.

С Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Приуралье" Федерального дорожного агентства" взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Не согласившись с вынесенным решением суда, Управление обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что срок исполнения предписания от 05.04.2018 N 6 УФ - 13ДХ/18 истек 26.11.2018, при этом, законодательством не предусмотрена возможность продления (переноса) срока исполнения предписания.

Ссылается на то, что невыполнение правил и норм законодательства РФ о транспортной безопасности, направленных па защиту интересов личности, общества и государства от актов незаконного вмешательства в сфере транспортного комплекса увеличивает угрозу совершения таких актов, тем самым ставит под угрозу жизнь и здоровье граждан, сохранность имущества.

Указанные заявителем доводы о недостаточном финансировании для выполнения работ в области обеспечения транспортной безопасности не освобождают субъект транспортной инфраструктуры от выполнения норм и требовании в области обеспечения транспортной безопасности.

До начала судебного заседания Учреждение представило в арбитражный апелляционный суд отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонил доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Ространснадзором проведена внеплановая проверка в отношении Учреждения, в ходе которой установлены нарушения, зафиксированные в акте N УФ-17 ДХ/18 от 05.04.2018 (далее - акт).

На основании акта вынесено предписание об устранении выявленных нарушений от 05.04.2018 N 6УФ - 13 ДХ/18 (далее - предписание) в срок до 26.11.2018.

В связи с невозможностью исполнения предписания в установленные сроки Учреждение обратилось с письмом о продлении срока исполнения предписания от 16.11.2018 N СР-16/9761, в целях устранения не выполненных в срок до 26.11.2018 нарушений обязательных требований транспортной безопасности, мотивировав направлением письма главному распределителю бюджетных средств Федеральному дорожному агентству о выделении средств на оснащение объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ).

Ространснадзор письмом от 22.11.2018 N 6-4422 сообщил, что законодательством не предусмотрена возможность продления (переноса) срока исполнения предписания.

Полагая отказ незаконным, Учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности вынесенного отказа в продлении срока исполнения предписания.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для предприятия, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Порядок организации органами государственного контроля (надзора) проверок юридических лиц установлен Федеральным законом от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

То есть предписания выдаются в случае выявления нарушений и в целях их устранения.

Предписание должно содержать законные требования, которым на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Согласно пункту 2 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проведения проверок за обеспечением транспортной безопасности, утвержденного приказом Минтранса России от 13.12.2011 N 313 (далее - регламент), исполнение государственной функции осуществляется Управлением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и (или) Управлениями государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Согласно пункту 4 регламента предмет государственного контроля (надзора) - проверка соблюдения законодательства Российской Федерации по обеспечению транспортной безопасности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, являющимися собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующими их на ином законном основании.

Пункт 95 регламента устанавливает, что при выявлении нарушений субъектом проверки обязательных требований и условий по обеспечению транспортной безопасности должностное лицо органа государственного контроля (надзора), уполномоченное на проведение проверки, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано: выдать предписание субъекту проверки об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, безопасности государства.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе обеспечения транспортной безопасности, осуществляется Федеральным законом от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

В пункте 2 той же статьи предусмотрены основные задачи обеспечения транспортной безопасности, к числу которых относятся: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обязанность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 8 Закона N 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 данного Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому урегулированию в сфере экономического развития. Указанные Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

В соответствии с частью 3 статьи 12 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что в связи с невозможностью исполнения предписания в установленные сроки Учреждение обратилось с письмом о продлении срока исполнения предписания от 16.11.2018 N СР-16/9761, в целях устранения не выполненных в срок до 26.11.2018 нарушений обязательных требований транспортной безопасности.

Управление письмом от 22.11.2018 N 6-4422 отказало в продлении срока исполнения предписания в связи с тем, что законодательством данная возможность не предусмотрена.

Между тем, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что отсутствие в административном регламенте Ространснадзора положения о возможности продления срока действия предписания не означает наличия запрета на такое продление.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия соглашается с данным выводом суда первой инстанции на основании следующего.

Так, право должностных лиц органов государственного контроля (надзора) по обеспечению транспортной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, выдавать предписания об устранении выявленных нарушений предусмотрено Законом N 16-ФЗ.

Реализуя указанные полномочия, соответствующее должностное лицо должно учитывать как возможность фактического исполнения выданного им предписания в установленный срок исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение, так и публичные интересы обеспечения транспортной безопасности с учетом тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества.

Из содержания статьи 17 Закона N 294-ФЗ следует, что при вынесении предписания об устранении выявленных нарушений уполномоченное должностное лицо проверяющего органа должно указать сроки их устранения.

При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, данный срок законом не ограничен, что свидетельствует о наличии у уполномоченного должностного лица права на изменение установленного им же срока исполнения предписания, если для этого имеются веские основания.

Относительно довода апеллянта о том, что недостаточное финансирование для выполнения работ в области обеспечения транспортной безопасности не освобождают субъект транспортной инфраструктуры от выполнения норм и требовании в области обеспечения транспортной безопасности, судебная коллегия отмечает, что он был предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно отклонен на основании следующего.

В статье 161 БК РФ установлены особенности бюджетно-правового статуса бюджетных учреждений. Согласно данной норме бюджетное учреждение осуществляет, в том числе операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, а также обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

В соответствии с п. 2.5 Устава Учреждение обеспечивает исполнение своих обязательств в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Пунктом 2.6 Устава Учреждение отвечает по своим обязательствам, находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам Учреждения несет Федеральное дорожное агентство, осуществляющее функции и полномочия учредителя.

Так, Учреждение ранее представило пояснение от 04.04.2018 N СР - 17/1876 в Ространснадзор, где пояснило о том, что на ОТИ указанных в приложении N 1 к акту проверки N УФ-36АВ/17 от 14.08.2017 произведена дополнительная оценка уязвимости.

Федеральным государственным унитарным предприятием "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" и ЗАО "Интегра-С" на основании заключенных с Учреждением Государственных контрактов N 16/500 от 18.09.2017, N 17/569 от 20.10.2017 и N 17/677 от 30.11.2017 в период с 18.09.2017 по 29.12.2017 проведена дополнительная оценка уязвимости вышеуказанных ОТИ и предоставило в Учреждение утвержденные начальником Управления транспортной безопасности Федерального дорожного агентства (далее - ФДА) отчеты о дополнительной оценке уязвимости ОТИ.

Также, Учреждением были направлены письма в ФДА, а именно:

- письмо (исх. N МА-17/5140 от 22.08.2017) о выделении денежных средств для внесения изменений в отчеты по оценке уязвимости 101 ОТИ 3 и 4 категории, на которых оценка уязвимости ОТИ не проводилась;

- письмо (исх. N СР-17/6665 от 02.11.2017) о выделении денежных средств для внесения изменений в отчеты по оценке уязвимости 90 ОТИ 3 и 4 категории, на которых оценка уязвимости ОТИ не проводилась.

В соответствии с Федеральной целевой программой "Развитие транспортной системы России" (2010 - 2020 г.г.) и Заданием Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации проводится реконструкция моста через реку Белая на км. 1470+000 (левый) автодороги "Урал" Москва - Рязань - Пенза - Самара - Уфа - Челябинск ДХА 0001410 и путепровода через а/д на км. 27+208 автомобильной дороги Западный обход г. Уфы ДХА 0001395, на основании вышеуказанного проведение оценки уязвимости на указанных ОТИ в данный момент не представляется возможным.

В настоящий момент заданием ФДА до Учреждения доведены лимиты бюджетных обязательств для проведения дополнительной оценки уязвимости 12 ОТИ.

В целях подтверждения исполнения пункта 2 Предписания Учреждение представило порядки передачи данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности уполномоченным подразделениям органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органов внутренних дел и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, в том числе предусматривающий передачу данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры при предоставлении помещений указанным подразделениям федеральных органов исполнительной власти для выполнения задач (в соответствии с установленными полномочиями) на объектах транспортной инфраструктуры, в иных случаях, предусматривающий доступ к данным с технических средств обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (далее - Порядок), согласованные с уполномоченными подразделениями органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органов внутренних дел и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Учреждением было направлено письмо в ФДА (исх. N МА-17/5140 от 22.08.2017) о выделении денежных средств для оснащения ОТИ инженерно-техническими средствами обеспечения транспортной безопасности.

ФДА направило ответ на обращение Учреждения (исх. N 08-28/29922 от 23.08.2017) о том, что в условиях ограниченного бюджетного финансирование выполнение работ по оснащению ОТИ инженернотехническими средствами обеспечения транспортной безопасности в первоочередном порядке проводится на ОТИ 1 и 2 категорий, а также на ОТИ, задействованных при проведении Чемпионата мира по футболу FIFA 2018.

Оснащение ОТИ в соответствии с пунктами 3-7 Предписания не представляется возможным, так как лимиты бюджетных обязательств на строительно-монтажные работы по оснащению инженерно-техническими средствами обеспечения транспортной безопасности ОТИ не были доведены ФДА до Учреждения.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Учреждением приняты все меры для получения финансирования на устранения нарушений, указанных в Предписании, в связи с чем, отказ в продлении срока, установленного в Предписании, нельзя признать обоснованным и законным.

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о продлении срока исполнения предписания до 30 ноября 2021 года.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30.10.2019 по делу N А07-41/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

А.А. Арямов Н.А. Иванова