Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2020 г. N 09АП-70673/19

г.Москва

20 января 2020 г.

Дело N А40-48266/19

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 января 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В.Пронниковой,

судей:	И.В.Бекетовой, С.Л.Захарова,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания М.Д.Раджабовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Свердловской области

на решение Арбитражного суда города Москвы от 30.09.2019, принятое судьей А.Б.Поляковой (17-421)

по делу N А40-48266/19

по заявлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица: 1) АО "ЕЭСК", 2) Прокуратура г.Москвы

о признании незаконным и отмене приказа,

при участии:

от заявителя:	Бычин А.В. по дов. от 09.01.2020;
от ответчика:	Сапаров Н.Ч. по дов. от 08.11.2019; Лапухин Д.В. по дов. от 20.11.2019;
от третьих лиц:	1) Стенина И.С. по дов. от 09.07.2019; 2) Трякин П.С. по удостоверению;

УСТАНОВИЛ:

Региональная энергетическая комиссия Свердловской области (далее также - заявитель, РЭК Свердловской области, орган регулирования) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным приказа Федеральной антимонопольной службы (далее также - ответчик, антимонопольный орган, ФАС России) от 19.11.2018 N 1587/18 "Об отмене решения Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении цен (тарифов) для АО "Екатеринбургская электросетевая компания".

Решением суда от 30.09.2019, принятым по настоящему делу, в удовлетворении требований РЭК Свердловской области отказано.

Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, заявитель в апелляционной жалобе просит решение отменить по изложенным в жалобе основаниям и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылается на существенное нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Представитель третьего лица - АО "Екатеринбургская электросетевая компания" (далее также - АО "ЕЭСК") в судебном заседании, а также в письменных объяснениях, представленных в порядке ст.81 АПК РФ, доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить и апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель ответчика в судебном заседании, а также в письменных объяснениях возражал против доводов и требований заявителя, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, ссылаясь на законность оспариваемого приказа ФАС России.

Представитель третьего лица - Прокуратуры г.Москвы поддержал решение суда первой инстанции, просил оставить его без изменения, а жалобу заявителя - без удовлетворения.

Проверив в соответствии со ст.ст.266, 268 АПК РФ законность и обоснованность принятого решения, заслушав представителей участвующих в деле лиц, поддержавших в судебном заседании свои доводы и требования, изучив материалы дела и доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ФАС России в соответствии с планом проверок на 2018 год и приказом от 20.03.2018 N 340/18 в отношении РЭК Свердловской области проведена плановая выездная проверка.

По итогам означенной проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 N 57, а также издан оспариваемый приказ от 19.11.2018 N 1587/18 "Об отмене решений Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении цен (тарифов) для АО "Екатеринбургская электросетевая компания" (далее также - Приказ), которым РЭК Свердловской области признана нарушившей положения п.23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178; п.п.15, 16, 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178; Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утв. Приказом ФСТ России от 17.02.2012 N 98-э.

В соответствии с означенным Приказом заявителю надлежит устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно: провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ АО "ЕЭСК" расходов (в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм).

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения РЭК Свердловской области в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу с указанными выше требованиями.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий, бездействия госоргана недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий, бездействия закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

При рассмотрении настоящего дела совокупности указанных обстоятельств не установлено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из правомерности оспариваемого ненормативного акта ФАС России.

Доводы апелляционной жалобы о несоблюдении антимонопольным органом сроков, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", отклоняются судом апелляционной инстанции как не соответствующие действующему законодательству.

Согласно материалам дела приказ о проведении проверки принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018 год, утв. приказом ФАС России от 28.12.2017 N 1831/17, который согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 N 1106 и заблаговременно размещен на официальном сайте.

Выездная проверка в соответствии с ч.4 ст.12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Таким образом, указанный Федеральный закон определяет датой начала выездной проверки дату прибытия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на объект проверяемого лица, то есть начало проверки связано с совершением действий в отношении проверяемого лица.

Инспекция ФАС России прибыла в г.Екатеринбург и начала проверку РЭК Свердловской области 02.04.2018, что последним не оспаривается, как и тот факт, что ранее указанной даты никаких проверочных мероприятий в отношении органа регулирования не осуществлялось.

На основании ч.12 ст.9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Учитывая дату направления приказа ФАС России о проведении проверки (22.03.2018) и дату начала проверки (02.04.2018), требования ч.12 ст.9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ ФАС России были соблюдены, оснований для признания результатов проверки недействительными на основании п.1 ч.2 ст.20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ не имеется.

Принимая во внимание объем тарифных дел, исследованных в ходе проверки, в соответствии с требованиями ч.3 ст.13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ приказом ФАС России от 17.04.2018 N 488/18 срок проведения проверки был продлен до 23.05.2019.

Таким образом, предусмотренные ст.13 означенного Федерального закона сроки проведения проверки ФАС России были соблюдены.

В целях получения дополнительных сведений (объяснений) и документов ФАС России в адрес РЭК Свердловской области был направлен запрос от 26.04.2018 N ЦА/30230/18.

По завершению проверки в установленные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ сроки был подготовлен акт проверки, при этом, вопреки доводам заявителя жалобы, закон не определяет датой составления акта проверки дату его направления проверяемому лицу.

Таким образом, ФАС России были соблюдены предусмотренные ст.13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ сроки проведения проверки и у антимонопольного органа имелись законные основания для их продления.

Доводы жалобы о подписании акта проверки неуполномоченным лицом (не являющимся членом инспекции или представителем экспертной организации Ф.А. Козловым), также отклоняются апелляционным судом в силу следующего.

Как верно установлено судом первой инстанции, главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России Козлов Ф.А. был включен в состав Инспекции ФАС России приказом ФАС России от 03.04.2018 N 413/18 "О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области".

Козлов Ф.А. как уполномоченный член Инспекции ФАС России был допущен должностными лицами РЭК Свердловской области к проведению проверочных мероприятий, в том числе к месту нахождения органа регулирования (620075, г.Екатеринбург, пр.Ленина, 34), сотрудниками РЭК Свердловской области ему были представлены материалы тарифных дел регулируемых организаций, являющихся предметом проверки, кроме того сотрудники РЭК Свердловской области представляли указанному лицу пояснения по принятым тарифным решениям и обосновывающим документам.

Таким образом, на момент проведения проверки орган регулирования был уведомлен о том, что Козлов Ф.А. является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки РЭК Свердловской области членом Инспекции ФАС России.

Относительно доводов жалобы о принятии оспариваемого приказа по результатам проведения двух проверок необходимо указать следующее.

В рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России были изучены предоставленные РЭК Свердловской области документы, на основании которых, а также всех выявленных в рамках проверки обстоятельствах ФАС России составлен акт проверки.

Согласно ч.12 ст.16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На акт проверки РЭК Свердловской были направлены возражения (исх. от 02.07.2018 N 01-82/4058, вх. от 11.07.2018 N 11170/18).

Доводы, изложенные в указанных возражениях, документально РЭК Свердловской области подтверждены не были, в связи с чем ФАС России в адрес органа регулирования были направлены запросы от 16.08.2018 N МО/64546/18 и от 06.09.2018 N СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Между тем, несмотря на неоднократность запросов ФАС России и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы РЭК Свердловской области представлены не были.

Таким образом, вопреки мнению заявителя, выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной были изложены в акте проверки на основе изученных при ее проведении документов, а не по запросам антимонопольного органа.

Доводы жалобы о несоответствии экспертного заключения требованиям Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике отклоняются апелляционным судом в связи со следующим.

В соответствии с пунктами 22, 23 означенных Правил регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

При этом экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать: 1) оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; 2) оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность; 3) анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования; 4) анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов; 5) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность; 6) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования; 7) анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; 8) анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Кроме того, в силу п.28 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

В нарушение Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

Приказом ФАС России установлено, что РЭК Свердловской области в нарушение действующего законодательства при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов для данной организации основывается исключительно на данных, указанных в тарифной заявке регулируемой организации, осуществляющей регулируемую деятельность без анализа их экономической обоснованности.

Доводы жалобы об отсутствии правовых оснований для отмены тарифного решения по правилам, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123, также отклоняются судом апелляционной инстанции как необоснованные.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов).

Пунктом 5 означенного Положения указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Установленные в ходе проверки нарушения органа регулирования при установлении тарифов послужили основанием для отмены принятого РЭК Свердловской области тарифного решения на основании п.4 утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения (далее также - Правила отмены решений), согласно которому ФАС России при выявлении нарушений, указанных в п.1 означенных Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене тарифного решения.

Согласно п.1 Правил отмены решений тарифное решение в сфере электроэнергетики подлежит отмене в случае его принятия с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере электроэнергетики.

При этом данные Правила понятие "превышение полномочий" не раскрывают.

Согласно сложившейся правоприменительной практике принятие тарифного решения с нарушением установленных нормативными актами требований не может считаться принятым в пределах предоставленных органу регулирования полномочий.

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 24.04.2019 по делу N А40-21387/18, предметом которого являлся приказ ФАС России об отмене тарифного решения органа регулирования в сфере теплоснабжения, отметил, что установленные департаментом тарифы не соответствуют действующему законодательству в области государственного регулирования тарифов, что указывает на превышение предоставленных органу исполнительной власти полномочий.

К аналогичным выводам Верховный Суд Российской Федерации пришел в определении от 27.02.2019 по делу N А40-250135/17, указав на превышение полномочий органа регулирования вследствие установления сбытовой надбавки с нарушением законодательства.

Пунктом 4 Правил отмены решений установлено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в п.1 Правил.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями п.4 Правил отмены решений, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая изложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов).

Таким образом, апелляционный суд считает оспариваемый приказ антимонопольного органа законным и не нарушающим прав и законных интересов заявителя, в связи с чем оснований для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции не имеется.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к повторению доводов, заявленных РЭК Свердловской области в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции. Данные доводы получили надлежащую оценку в обжалуемом судебном акте и обоснованно отклонены судом как несостоятельные.

Ссылки заявителя на судебную практику также подлежат отклонению, поскольку обстоятельства указанных заявителем дел применительно к обстоятельствам настоящего спора не являются ни тождественными, ни преюдициально значимыми.

Учитывая все вышеизложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 30.09.2019 по делу N А40-48266/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Е.В.Пронникова

Судьи

И.В.Бекетова С.Л.Захаров