Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2020 г. N 06АП-181/20 по делу N А80-521/2019

г. Хабаровск

12 марта 2020 г.

А80-521/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 марта 2020 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тищенко А.П.

судей Сапрыкиной Е.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щербак Д.А.

при участии в заседании:

от общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческое предприятие "Темп": Чебаков Н.Н. по доверенности от 30.01.2020,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческое предприятие "Темп"

на решение от 16.12.2019

по делу N А80-521/2019

Арбитражного суда Чукотского автономного округа

по заявлению Анадырского межрайонного прокурора

о привлечении общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческое предприятие "Темп" к административной ответственности по части 1 статье 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

в Арбитражный суд Чукотского автономного округа обратился исполняющий обязанности Анадырского межрайонного прокурора Реморенко М.С. (далее - Прокуратура) с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческое предприятие "Темп" (далее - ООО ПКП "Темп", Общество) к административной ответственности по части 1 статье 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного приостановления деятельности по реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 87:05:000005:337, по адресу: Чукотский автономный округ, г. Анадырь, ул. Мандрикова, д. 20, на срок до 90 суток, за реконструкцию объекта капитального строительства без разрешения на строительство в нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Заявление было принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу N А80-521/2019.

Решением от 16.12.2019 суд привлек ООО ПКП "Темп" к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, и назначил наказание в виде административного приостановления деятельности по реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 87:05:000005:337, по адресу: Чукотский автономный округ, г. Анадырь, ул. Мандрикова, д. 20, на срок до 90 суток.

ООО ПКП "Темп" не согласилось с вышеуказанным судебным актом, подало на него апелляционную жалобу, содержащую требование - решение отменить, отказать в удовлетворении заявления прокурора.

Общество считает решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, подлежащим отмене по причине недоказанности имеющих значение для дело обстоятельств, которые суд посчитал установленными, отсутствия состава административного правонарушения.

Апелляционная жалоба была принята к рассмотрению определением от 17.01.2020 Шестого арбитражного апелляционного суда.

Определением суда от 06.02.2020 рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось.

В отзыве на апелляционную жалобу Прокуратура не согласилась с доводами Общества, поддержала позицию, заявленную в суде первой инстанции, просила решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Общество представило свои возражения на отзыв Прокуратуры.

В связи с произошедшим изменением первоначального состава суда апелляционной инстанции (определением от 03.03.2020 судья Швец Е.А. была заменена судьей Харьковской Е.Г.) апелляционная жалоба была рассмотрена судом апелляционной инстанции с самого начала в судебном заседании 05.03.2020.

Представитель Общества в судебном заседании поддержал апелляционную жалобу и письменные пояснения апеллянта.

Прокуратура не направила своего представителя в судебное заседание.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения лица, участвовавшего в судебном заседании, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам относительно законности судебного акта, обоснованности апелляционной жалобы.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 5 статьи 205 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, возлагается на орган, составивший протокол об административном правонарушении или вынесший постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом вменяемого правонарушения являются охраняемые законом отношения в сфере порядка осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Объективную сторону составляют действия (бездействие), выразившиеся в осуществлении строительства или реконструкции объектов без разрешения на строительство.

Согласно пункту 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

ООО ПКП "Темп" зарегистрировано в качестве юридического лица 31 июля 2012 года Инспекцией Федеральной налоговой службы по Ленинскому району г. Владивостока за основным государственным регистрационным номером 1122540006830, при постановке на налоговый учет присвоен ИНН 2540183722.

10 июля 2018 года между Управлением финансов, экономики и имущественных отношений Администрации городского округа Анадырь (арендодатель) от имени и в интересах городского округа Анадырь и ООО ПКП "Темп" (арендатор) заключен договор N 34 аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, по условиям которого арендодатель представляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель категории "Земли населенных пунктов" с кадастровым номером 87:05:000005:337, площадью 2928 кв.м, по адресу: Чукотский автономный округ, г. Анадырь, ул. Мандрикова, д. 20, разрешенным использованием: под строительство двух многоквартирных домов. Срок аренды с 10 июля 2018 года по 10 сентября 2021 года.

07 сентября 2018 года ООО ПКП "Темп" обратилось в Администрацию городского округа Анадырь (далее - Администрация) с заявлением о предоставлении разрешения на строительство двух многоквартирных домов, на указанном в договоре земельном участке.

Заявление о выдаче разрешения на строительство было оставлено Администрацией без удовлетворения на основании пункта 13 статьи 51 ГрК РФ, подпункта 4 пункта 2.10.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление разрешения на строительство, внесение изменений в разрешение на строительство, а также продление срока действия разрешения на строительство", утвержденного постановлением Администрации от 30.12.2015 N 723 (письмо от 17.09.2018 N 02-02-03-13/2426).

В связи с отказом в выдаче разрешения 18 сентября 2018 года ООО ПКП "Темп" принято решение о консервации объекта строительства. 20 сентября 2018 года ООО ПКП "Темп" составлен акт о консервации незавершенного строительства.

В период с 28 по 30 января 2019 года на основании требования прокурора Чукотского автономного округа от 15.01.2019 N 5/2-56-197-2019, в соответствии с приказом Департамента промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа от 21.01.2019 N 36-од в отношении ООО ПКП "Темп" проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения им требований градостроительного законодательства при строительстве двух многоквартирных домов по адресу: г. Анадырь, ул. Мандрикова, д. 20.

По результатам проверки Департаментом составлен акт от 30.01.2019 N 1, в котором зафиксирован факт строительства двух многоквартирных домов на земельном участке по указанному адресу в отсутствие разрешения на строительство. В акте отражено, что работы по строительству объекта приостановлены, объект законсервирован на основании приказа от 10.09.2018, о чем составлен акт от 20.09.2018.

На основании акта проверки Департаментом промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа ООО ПКП "Темп" выдано предписание от 30.01.2019 N 1, которое содержит среди прочего требование о предоставлении в срок до 01 июля 2019 года копии разрешении на строительство.

Вышеизложенные обстоятельства подтверждаются материалами дела, а также вступившим в законную силу решением от 13.05.2019 N А80-77/2019 Арбитражного суда Чукотского автономного округа, которым Общество было привлечено к административной ответственности по части 1 ст. 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 250 000 руб. за осуществление строительства двух многоквартирных домов по адресу: г. Анадырь, ул. Мандрикова, 20 без разрешения.

Во исполнение предписания от 30.01.2019 N 1 Общество 29.07.2019 обратилось в Администрацию г.о. Анадырь с заявлением на предоставление разрешения на строительство/реконструкцию объекта "2 многоквартирных жилых дома в городском округе Анадырь", приложив к заявлению положительное заключение экспертизы N 87-2-1-3-0153-19.

Разрешение N RU 87301000-8-2019 на строительство "2 многоквартирных жилых дома в городском округе Анадырь" со сроком действия до 01.04.2020 было получено 06.08.2019, что послужило Обществу основанием для продолжения строительства объектов с уведомлением об этом Департамента (извещение от 20.08.2019).

На основании задании прокуратуры Чукотского автономного округа от 03.09.2019 N 7/4-20-6316-2019/3986 и решения и.о. Анадырского межрайонного прокурора от 27.09.2019 N 423 Анадырской межрайонной прокуратурой в период с 30 сентября 2019 года по 14 октября 2019 года проведена проверка соблюдения ООО ПКП "Темп" требований законодательства о строительстве при строительстве вышеназванного объекта капитального строительства.

В ходе проверки Анадырской межрайонной прокуратурой с участием в том числе представителя ООО ПКП "Темп" составлены акты осмотра капитального строительства от 30.09.2019 и от 04.10.2019, в которых зафиксировано, что один многоквартирный дом находится в стадии строительства (реконструкции) пятого этажа, второй - в стадии строительства (реконструкции) первого этажа, на объекте ведутся строительно-монтажные, отделочные и иные работы.

Кроме того, представителями Анадырской межрайонной прокуратуры и Департамента промышленной политики Чукотского автономного округа 01 и 04 октября 2019 года составлены акты проверки, в которых зафиксировано отсутствие обращений ООО ПКП "Темп" в Администрацию за разрешением на реконструкцию объекта капитального строительства и отсутствие у него проектной документации на реконструкцию объекта и ее экспертиза.

Письмом от 07.10.2019 N 16-1589в-2019 Прокурор известил ООО ПКП "Темп" 07 октября 2019 года о дате и времени составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и получения объяснений по факту реконструкции объекта капитального строительства без разрешения на строительство (08 октября 2019 года в 16 часов 00 минут).

08 октября 2019 года Прокурором в отсутствии представителя ООО ПКП "Темп" составлено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ООО ПКП "Темп" по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Копия данного постановления получена директором ООО ПКП "Темп" Зотиковым В.И. 09 октября 2019 года.

Вышеуказанные обстоятельства, правильно изложенные и установленные судом первой инстанции, не оспоренные сторонами спора, послужили Прокуратуре основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу. Заявитель по делу сослался на письмо от 01.03.2019 Администрации, содержащее требование к ООО ПКП "Темп" привести в соответствие проектную документацию на строительство вышеуказанного объекта капитального строительства в части получения положительного заключения экспертизы проектной документации, информацию о том, что согласно части 10 статьи 55.32 ГрК РФ приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями осуществляется путем ее реконструкции, разъяснило, что после приведения в соответствие проектной документации и получения положительного заключения ООО ПКП "Темп" необходимо представить в Администрацию заявление на реконструкцию вышеуказанного объекта строительства.

Также Прокуратура сослалась на письмо от 22.03.2019, в котором Администрация сообщила ООО ПКП "Темп" о поступившим из Департамента промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа уведомлении от 30.01.2019 N 1 о наличии признаков самовольной постройки на вышеуказанном земельном участке; уведомила о принятом ею решении в соответствии с частью 2 статьи 55.32 ГрК РФ о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в срок до 01 ноября 2019 года; повторно обратила внимание ООО ПКП "Темп" на то, что приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями осуществляется путем ее реконструкции, а в данном случае при условии представления в Администрацию утвержденной проектной документации, предусматривающей реконструкцию самовольной постройки в целях приведения ее в соответствие с установленными требованиями; предупредила о принятии решении об обращении в суд с иском о сносе самовольной постройки в случае, если ООО ПКП "Темп" не выполнит данное решение Администрации.

По мнению Прокуратуры, полученного Обществом разрешения на строительство объектов недостаточно, получение такого разрешения не имеет значения, поскольку ГрК РФ не предусматривает выдачу разрешения на реконструкцию уже существующего объекта, у Общества отсутствуют проектная документация и разрешение на реконструкцию объекта, являющего самовольной постройкой, в отношении которой органом местного самоуправления по правилам ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и ч. 10 ст. 55.32 ГрК РФ принято решение о сносе или приведении ее в соответствие с установленными требованиями закона путем реконструкции. Как указывала Прокуратура в заявлении по настоящему делу, завершение строительства возможно только после признания на объект незавершенного строительства права собственности, получить после этого разрешение на реконструкцию объекта, и поскольку общество не обращалось с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию объекта, такое разрешение не получило, то продолжение строительства объектов является административным правонарушением.

Суд первой инстанции признал обоснованными доводы Прокуратуры, отклонил возражения Общества, ссылающегося на отсутствие оснований считать нарушением продолжение строительства после получения на это разрешения, отсутствие оснований получать разрешение на реконструкцию незавершенного строительством объекта. Обжалуемым решением заявление прокурора было удовлетворено судом, посчитавшим доказанными событие и состав административного правонарушения.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, решение подлежащим отмене вследствие нарушения норм материального права.

Согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ под объектом капитального строительства понимаются объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (пункт 13 статьи 1 ГрК РФ).

Реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (пункт 14 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (пункт 4 статьи 51 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

В соответствии со статьей 130 ГК РФ объекты незавершенного строительства отнесены законом к недвижимому имуществу. Исходя из пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой признается не только жилой дом, другое строение, сооружение, но и иное недвижимое имущество. Следовательно, объект незавершенного строительства как недвижимое имущество также может признаваться самовольной постройкой (п. 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

Согласно пункту 2 статьи 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Использование самовольной постройки не допускается.

Из вышеуказанных норм следует, что жилой дом является самовольной постройкой, если он создан на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом и иными правовыми актам и порядке, либо возведен без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных норм и правил.

Полномочия органов местного самоуправления принимать в порядке, установленном законом, решения в отношении самовольных построек изложены в пункте 4 ст. 222 ГК РФ. В то же время в абзаце 6 пункта 4 ст. 222 ГК РФ указано, что органы местного самоуправления в любом случае не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в отношении многоквартирного дома.

В рассматриваемом случае Общество осуществляло строительство на основании полученного (не оспоренного и не отмененного) разрешения от 06.08.2019 N RU 87301000-8-2019 на строительство "2 многоквартирных жилых дома в городском округе Анадырь" со сроком действия до 01.04.2020.

Получение такого разрешения не связано с письмами Администрации от 01.03.2019 и от 22.03.2019, Общество получало разрешение в целях продолжения строительства на основании предписания Департамента.

В деле отсутствуют доказательства получения Обществом вышеназванных писем Администрации, содержащих указание на решение о сносе самовольных построек (объектов незавершенного строительства - многоквартирных домов) или их приведении в соответствие с установленными требованиями.

Суд указал на бездействие Общества по исполнению требований Администрации привести самовольную постройку в соответствие с установленными требованиями путем ее реконструкции, но не учитывал при этом, что Обществом подано заявление о получения разрешения на строительство/реконструкцию объекта, разрешение было выдано, поскольку заявителем были представлены документы, предусмотренные частью 7 ст. 51 ГрК РФ, проект ООО "ОДПР" шифр N 2019-01, положительное заключение экспертизы проекта N 87-2-1-3-0153-19.

Административный орган не представил доказательств несоответствия ранее возведенных объектов проектной документации, нормам и правилам в области строительства.

Общество правильно указывает на то, что на реконструкцию выдается документ "разрешение на строительство", сам факт выдачи разрешения на строительство указывает на отсутствие нарушений со стороны Общества, на приведение самовольной постройки в соответствие с требованиями.

Статьей 51 ГрК РФ не предусмотрен отказ в выдаче разрешения на строительство по причине начала строительства без соответствующего разрешения. Из этой же нормы следует, что проверочные действия уполномоченного органа осуществляются исключительно с целью установления возможности (допустимости) строительства объекта капитального строительства по представленному проекту на заявленном земельном участке. При этом начало строительных работ не влияет на принятие решения о соответствии проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, и возможности возведения на заявленном участке объекта капитального строительства по представленному проекту. В случае положительного заключения - законные основания для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствуют.

Законом не предусмотрено обязательное признание права собственности за застройщиком на частично построенные объекты в целях получения разрешения на строительство.

Ссылка Прокуратуры на судебные акты, в которых указывается на обязательное признание за застройщиком права собственности на объект незавершенного строительства, отклоняется, поскольку в настоящем деле установлены иные обстоятельства - застройщик не является собственником земельного участка, отсутствуют доказательства отступления застройщика от проектной документации и разрешения на строительство, необходимости реконструкции объекта.

Из указанного выше следует, что отсутствует событие правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, что влечет за собой отмену обжалуемого решения согласно пунктам 3, 4 части 1 ст. 270 АПК РФ, принятие нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления по делу.

На основании ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации следует возвратить заявителю апелляционной жалобы из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 000 руб., уплаченную платежным поручением от 26.12.2019 N 1392.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

постановил:

отменить решение от 16.12.2019 по делу N А80-521/2019 Арбитражного суда Чукотского автономного округа.

Отказать в удовлетворении заявления анадырского межрайонного прокурора о привлечении общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческое предприятие "Темп" к административной ответственности по части 1 статье 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью производственно-коммерческое предприятие "Темп" из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 000 руб., уплаченную платежным поручением от 26.12.2019 N 1392.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.П. Тищенко

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.Г. Харьковская