Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2020 г. N 09АП-2369/20 по делу N А40-44028/2019

г. Москва

26 марта 2020 г.

Дело N А40-44028/19

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 марта 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Д.Е. Лепихина,

судей:	Т.Т.Марковой, М.В. Кочешковой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания С.Э. Исрафиловым,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 12 апелляционные жалобы Региональной энергетической комиссии Свердловской области и МУП "Водоканал"

на решение Арбитражного суда города Москвы от 02.12.2019 по делу N А40-44028/19

по заявлению Региональной энергетической комиссии Свердловской области (ОГРН 1026605237944)

к ФАС России (ОГРН 1047796269663, ИНН 7703516539),

третьи лица: 1) МУП "Водоканал", 2) Прокуратура г. Москвы, 3) Прокуратура Свердловской области,

о признании недействительным приказа от 12.11.2018 N 1539/18

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от заинтересованного лица:	Соловьев П.А. по дов. от 20.02.2020;
от третьего лица:	1) Тяжельников Д.А. по дов. от 30.12.2019; 2) Нейман И.Н. (по удостоверению); 3) не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Региональная энергетическая комиссии Свердловской области (далее - комиссия) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным приказа Федеральной антимонопольной службы (далее - антимонопольный орган) от 12.11.2018 N 1539/18.

Решением суда от 02.12.2019 заявление комиссии оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, комиссия и МУП "Водоканал" обратились в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобами.

В судебном заседании апелляционного суда представитель МУП "Водоканал" поддержал доводы, изложенные в апелляционных жалобах, представители антимонопольного органа и Прокуратуры г. Москвы поддержали решение суда.

Дело рассмотрено в порядке ч.ч.3, 5 ст.156 АПК РФ в отсутствие представителей неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в апелляционных жалобах, выслушав представителей участвующих в деле лиц, оценив представленные доказательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

13.12.2016 комиссией принято постановление N 165-ПК "Об установлении организациям водопроводно-канализационного хозяйства Свердловской области долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов в сфере холодного водоснабжения и (или) водоотведения с использованием метода индексации, на 2017 - 2021 годы".

13.12.2016 комиссией принято постановление N 172-ПК "Об установлении организациям водопроводно-канализационного хозяйства Свердловской области долгосрочных тарифов в сфере холодного водоснабжения и (или) водоотведения с использованием метода индексации на основе долгосрочных параметров регулирования на 2017 - 2021 годы".

По результатам плановой выездной документарной проверки антимонопольным органом принят приказ от 12.11.2018 N 1539/18 об отмене указанных постановлений комиссии от 13.12.2016 N 165-ПК и N 172-ПК.

Приказом антимонопольного органа от 12.11.2018 N 1539/18 комиссия признана нарушившей п.п.15, 16, 22, 52, 64 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (утверждены постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 N 406), п.26 Правил установления регулируемых тарифов (утверждены постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 N 406).

Приказом антимонопольного органа с 01.01.2019 отменены тарифы и долгосрочные параметры для МУП "Водоканал", которые утверждены постановлениями комиссии от 10.12.2015 N 209-ПК, от 13.12.2016 N 165-ПК/172-ПК, от 11.12.2017 N 159-ПК.

Приказом антимонопольного органа на комиссию возложена обязанность до 01.01.2019 устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере водоснабжения и водоотведения - провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав необходимой валовой выручки МУП "Водоканал" расходов и натуральных показателей (в т.ч.,подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм) на 2016-2018 годы.

С учетом исполнения п.3 резолютивной части оспариваемого приказа на комиссию возложена обязанность исключить из состава необходимой валовой выручки МУП "Водоканал" экономически необоснованные и неподтвержденные документально расходы на 2019 год, в т.ч. пересмотреть базовый уровень операционных расходов МУП "Водоканал".

Оспариваемым приказом антимонопольного органа на комиссию возложена обязанность не позднее 01.01.2019 принять и ввести в действие решение об установлении долгосрочных параметров, тарифов на услуги в сфере водоснабжения и водоотведения в отношении МУП "Водоканал" с учетом п.п.3- 4 резолютивной части приказа.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (ч.1 ст.1; далее - Федеральный закон N 416-ФЗ).

Порядок формирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения установлен Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (утверждены постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 N 406; далее - Основы ценообразования).

Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения утверждены постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 N 406 (далее - Правила регулирования тарифов).

Методические указания по расчету тарифов и надбавок в сфере водоснабжения и водоотведения утверждены Приказом Федеральной службы по тарифам от 27.12.2013 N 1746-э (далее - Методические указания).

Как следует из материалов дела, деятельность по оказанию услуг водоснабжения и водоотведения на территории Свердловской области осуществляет МУП "Водоканал".

Комиссией 10.12.2015 N 209-ПК, 13.12.2016 N 165-ПК/172-ПК, 11.12.2017 N 159-ПК приняты постановления об утверждении тарифов для МУП "Водоканал", осуществляющего деятельность по оказанию услуг водоснабжения и водоотведения на территории Свердловской области.

Тарифы для МУП "Водоканал" установлены комиссией методом индексации на 2014-2016, 2017-2021 годы.

В п.25 Правил регулирования тарифов сказано, что орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении. Решения правления (коллегии) органа регулирования тарифов принимаются на основании представляемых регулируемой организацией материалов и экспертного заключения органа регулирования тарифов.

Согласно п.26 Правил регулирования тарифов экспертное заключение органа регулирования тарифов содержит: а) анализ экономической обоснованности расходов по отдельным статьям (группам расходов) и обоснованности расчета объема отпуска товаров, работ, услуг; б) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемой организации; в) сравнительный анализ динамики необходимой валовой выручки, в том числе расходов по отдельным статьям (группам расходов), прибыли регулируемой организации и их величины по отношению к предыдущим периодам регулирования и по отношению к другим регулируемым организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения в сопоставимых условиях; г) обоснование причин и ссылки на правовые нормы, на основании которых орган регулирования тарифов принимает решение об исключении из расчета тарифов экономически не обоснованных расходов, учтенных регулируемой организацией в предложении об установлении тарифов; д) расчеты экономически обоснованных расходов (недополученных доходов) в разрезе статей затрат, а также расчеты необходимой валовой выручки и размера тарифов.

Из содержания п.26 Правил регулирования тарифов следует, что в экспертное заключение подлежат включению не просто перечисленные показатели, а анализ таких показателей.

По мнению апелляционного суда, под анализом, следует понимать детальное, мотивированное, убедительное, подтвержденное соответствующими документами объяснение причин, по которым орган регулирования пришел к тому или иному показателю.

Применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела апелляционный суд приходит к выводу, что экспертное заключение комиссии по вопросам, включенным в оспариваемый приказ, такому требованию не отвечает.

В части административных расходов апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с п/п "в" п.38 Основ ценообразования при применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на очередной период регулирования.

В состав этой суммы включаются административные расходы.

Согласно п/п "б" п.41 Основ ценообразования к административным расходам относятся расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды административно-управленческого персонала.

В соответствии с п.61 Основ ценообразования базовый уровень операционных расходов определяется в соответствии с методическими указаниями и включает в себя производственные расходы (за исключением расходов на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию и другие виды энергетических ресурсов, а также расходов на химические реагенты), ремонтные расходы, административные расходы и сбытовые расходы, определенные в соответствии с пунктами 21 - 23, 39 - 42, 48 - 52 настоящего документа.

Из п.61 Основ ценообразования следует, что базовый уровень операционных расходов, куда входят административные расходы, определяется в соответствии с методическими указаниями.

В п.52 Основ ценообразования сказано, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Исходя из изложенных положений, апелляционный суд полагает правомерным выполненный антимонопольным органом расчет нормативной численности работников административно-управленческого персонала на основании Рекомендаций по нормированию труда работников водопроводно-канализационного хозяйства, утвержденных Приказом Госстроя РФ от 22.03.1999 N 66.

Расчет антимонопольного органа при установлении тарифа допускает учитывать только 95 человек.

Расчет комиссии допускает учитывать 708, 4 человека.

Комиссией не представлено детальное, мотивированное, убедительное, подтвержденное соответствующими документами объяснение причин учета при исчислении тарифа 708, 4 человека.

Отсутствует анализ данного показателя и в экспертном заключении комиссии.

При изложенных обстоятельствах, апелляционный суд полагает недопустимым включение в состав рассматриваемых расходов сумм, относящихся к числу работников в количестве 613, 4 человек (708, 4 - 95).

В части недополученной выручки апелляционный суд приходит к следующим выводам.

При расчете тарифа комиссией принята недополученная в результате сокращения объемов реализации услуг водоснабжения и водоотведения выручка в необходимой валовой выручке за 2014 - 2016 годы по статье "электроэнергия" в размере 209 266, 33 тыс. руб.

Такие доходы рассчитаны без учета по взаимозависимым статьям затрат, а именно экономии электроэнергии.

В п.15 Основ ценообразования сказано, что в случае если регулируемая организация в течение истекшего периода регулирования имеет недополученные доходы прошлых периодов регулирования, то такие расходы (недополученные доходы) учитываются в соответствии с методическими указаниями органом регулирования тарифов при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее чем на 3-й годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные расходы (недополученные доходы) были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью.

Согласно п.76 Основ ценообразования величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с п.64 данных Основ.

Согласно п.64 Основ ценообразования расходы на приобретение электрической энергии (мощности) включаются в необходимую валовую выручку в объеме, определенном исходя из удельных расходов на электрическую энергию (мощность) в расчете на объем поданной воды (принятых сточных вод) и объем используемой мощности, а также исходя из плановых (расчетных) цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность).

В п.64 Основ ценообразования сказано, что плановые (расчетные) цены на электрическую энергию (мощность) определяются на основе информации, предусмотренной пунктом 22 настоящего документа.

Согласно п/п "ж" п.22 Основ ценообразования при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, сведения о которых получены из следующих источников информации: ж) данные бухгалтерского учета и статистической отчетности регулируемой организации за 3 предыдущих периода регулирования, за которые у органа регулирования тарифов имеются указанные данные.

Как следует из материалов дела, комиссией не выполнены требования изложенных положений п.п.15, 22, 64, 76 Основ ценообразования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что при исчислении недополученной выручки должна быть учтена экономия электроэнергии. Т.е., нельзя включать в необходимую валовую выручку экономию по статье "электроэнергия" в размере 209 266, 33 тыс. руб.

В части перерасхода химических реагентов в предыдущем долгосрочном периоде 2014 - 2016 годах апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Согласно п.79 Основ ценообразования к долгосрочным параметрам регулирования тарифов, определяемым на долгосрочный период регулирования при установлении тарифов с использованием метода индексации, относится базовый уровень операционных расходов.

В силу п/п "ж" п.65 Основ ценообразования неподконтрольные расходы включают в себя расходы на компенсацию в соответствии с пунктом 15 настоящего документа экономически обоснованных расходов, не учтенных органом регулирования тарифов при установлении тарифов в прошлые периоды регулирования, и (или) недополученных доходов.

Из положений п.15, п/п "ж" п.65, п/п "а" п.79, п.80 Основ ценообразования следует, что расходы на химические реагенты входят в состав операционных расходов.

Следовательно, расходы на химические реагенты не могут рассматриваться сами по себе вне связи с общим размером операционных расходов.

Как следует из материалов дела, по тарифу на техническое водоснабжение МУП "Водоканал" фактические операционные расходы за 2014-2016 годы не превышают учтенные.

При таких обстоятельствах, недопустимо включать в тариф расходы на химические реагенты сумму 23 947, 43 тыс. руб.

В части нормативной прибыли апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с п/п "а" п.78 Основ ценообразования величина нормативной прибыли регулируемой организации включает в себя величину расходов на капитальные вложения (инвестиции), определяемые в соответствии с утвержденными инвестиционными программами;

Согласно п.17 Основ ценообразования, в случае если объекты централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, ввод которых в эксплуатацию в соответствии с утвержденной инвестиционной программой был предусмотрен в предыдущий период регулирования, не были введены в эксплуатацию и при этом регулируемая организация не осуществляет их фактическое использование, при установлении тарифов на очередной период регулирования из необходимой валовой выручки исключаются расходы, связанные со строительством, реконструкцией и (или) модернизацией таких объектов в части, финансируемой за счет выручки от реализации товаров (работ, услуг) по регулируемым тарифам в истекший период регулирования. Исключенные расходы подлежат включению в необходимую валовую выручку на период регулирования, следующий за периодом регулирования, в течение которого осуществлен ввод объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения в эксплуатацию.

В п.17 Основ ценообразования также сказано, что в случае если инвестиционные проекты были исключены из инвестиционной программы, скорректированной в установленном порядке до начала очередного расчетного периода регулирования (очередного года долгосрочного периода регулирования), без замещения иными инвестиционными проектами на указанный период (текущий год), при установлении тарифов на очередной расчетный период регулирования (ежегодной корректировке) из необходимой валовой выручки исключаются расходы на реализацию этих проектов в части нереализованных мероприятий инвестиционной программы, затраты на реализацию которых были учтены органом регулирования в составе необходимой валовой выручки от реализации товаров (услуг) по регулируемым ценам (тарифам) при установлении (корректировке) тарифов на текущий год (за исключением платы за подключение к централизованной системе холодного водоснабжения и (или) водоотведения и амортизационных отчислений).

Из изложенного следует, что величина расходов на капитальные вложения, включаемая в величину нормативной прибыли, определяется с учетом ограничений, указанных в п.17 Основ ценообразования.

Как следует из материалов дела и на что непосредственно указано в оспариваемом приказе, в ходе проверки антимонопольный орган истребовал у комиссии соответствующие документы в целях проверки величины расходов на капитальные вложения, входящих в нормативную прибыль.

Такие документы комиссией не представлены.

Из имеющихся документов не представляется возможным установить соблюдение комиссией п.17 Основ ценообразования.

Из изложенного, по мнению апелляционного суда, следует вывод о невозможности включения величины расходов на капитальные вложения в величину нормативной прибыли в заявленном размере.

Апелляционный суд отклоняет довод о том, что антимонопольный орган не имел права отменять тарифное решение в сфере водоснабжения, как не основанный на нормах права.

Тарифное решение комиссии отменено антимонопольным органом на основании Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123; далее - Правила отмены решений).

Согласно п.1 Правил отмены решений они определяют порядок отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых с превышением переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию либо противоречащих законодательству Российской Федерации в сфере теплоснабжения, и решений, принятых ими в рамках реализации полномочий, переданных им в соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении", если такие решения противоречат законодательству Российской Федерации (далее - решение).

В соответствии с п.10 Правил отмены решений по итогам рассмотрения вопроса об отмене решения принимается одно из следующих решений: об отмене (в части или в целом) решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (органа местного самоуправления поселения или городского округа);

На основании изложенного, апелляционный суд считает, что оспариваемый приказ принят антимонопольным органом в пределах полномочий, предоставленных Правилами отмены решений.

Апелляционный суд отклоняет довод о нарушении антимонопольным органом положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц), как не нашедший своего подтверждения ни в суде первой инстанции, ни в апелляционном суде.

По мнению апелляционного суд применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела, антимонопольным органом не допущено нарушений Закона о защите прав юридических лиц. В ходе проверки антимонопольным органом соблюдены предусмотренные Законом о защите прав юридических лиц права и интересы комиссии и МУП "Водоканал".

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, нормы материального и процессуального права не нарушены и применены правильно, судом полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, в связи с чем оснований для отмены или изменения решения и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Согласно ч.1 ст.71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (ч.2 ст.71 АПК РФ).

То обстоятельство, что в судебном акте не отражены все имеющиеся в деле доказательства либо доводы участвующих в деле лиц, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки (Определения ВС РФ от 05.07.2016 N 306-КГ16-7326, от 06.10.2017 N 305-КГ17-13953).

Правовых оснований для переоценки выводов суда первой инстанции в порядке ч.1 ст.268 АПК РФ апелляционный суд не усматривает.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, не влияют на законное по своей сути оспариваемое решение суда.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, являлись предметом тщательного рассмотрения суда первой инстанции, где получили надлежащую правовую оценку.

Безусловных оснований для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 02.12.2019 по делу N А40-44028/19 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Д.Е. Лепихин

Судьи

Т.Т. Маркова М.В. Кочешкова