Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2020 г. N 14АП-2670/20 по делу N А66-987/2020

г. Вологда

10 июня 2020 г.

Дело N А66-987/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июня 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 10 июня 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Осиповым Н.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Электросети" на решение Арбитражного суда Тверской области от 28 февраля 2020 года по делу N А66-987/2020,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное унитарное предприятие "Электросети" (ОГРН 1036904005600, ИНН 6907008161; адрес: 171080, Тверская область, район Бологовский, город Бологое, улица Горская, дом 97; далее - МУП "Электросети", предприятие) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639; адрес: 107031, Москва, улица Рождественка, дом 5/7; далее - управление, Ростехнадзор) от 25.12.2019 N 7.2-Пс/0322-0000-2019 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 08 июля 2019 года заявленные требования удовлетворены частично, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в части назначения предприятию административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 руб., который заменен судом на предупреждение. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Общество с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств дела, а также на неправильное применение судом норм материального права. Считает, что у административного органа не имелось оснований для привлечения предприятия к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, а также ввиду отсутствия состава административного правонарушения, поскольку спорные объекты теплоэнергетического комплекса, относящиеся к опасным производственным объектам (далее - ОПО), переданы на основании договора аренды имущества во временное владение и пользование муниципальному унитарному предприятию "Тепло-сервис" (далее - МУП "Тепло-сервис"), поэтому заявитель не является организацией, эксплуатирующей ОПО.

От управления отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, МУП "Электросети" является организацией, которой на праве хозяйственного ведения принадлежат следующие ОПО: система теплоснабжения города Бологое, регистрационный номер А05-11657-0001, расположенный по адресу: 171070, Тверская обл., г. Бологое - Заозерный м/н, ул. Кирова, Западный м/н, улица Дачная, дом 13, пер. Вокзальный, ул. 1-го Мая, ул. Мира, ул. Луначарского, д. 9, г. Бологое 2 в/г N 1, ул. Молодежная, д. 10, мкр. Заозёрный; система теплоснабжения поселка Бушевец, регистрационный номер А05-11657-0001, расположенный по адресу: п. Бушевец, г. Бологое, Бологовсий р-н, Тверская обл.

В процессе мониторинга информации о предоставлении сведений в управлением установлено, что предприятие не представило в срок до 01.04.2019 в Ростехнадзор сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований в области промышленной безопасности за 2018 год, чем нарушило часть 2 статьи 11 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), пункты 14, 14.1 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263 (далее - Правила N 263).

Выявленное нарушение послужило основанием для составления в отношении заявителя протокола от 21.11.2019 N 7.2-0000-вн-Пр/0322-2019 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Постановлением управления от 25.12.2019 N 7.2-Пс/0322-0000-2019 предприятие привлечено к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Заявитель не согласился с вышеуказанным постановлением и обратился в арбитражный суд с заявлением о его отмене.

Суд первой инстанции признал в деянии предприятия состав вмененного ему в вину административного правонарушения, однако пришел к выводу о возможности замены штрафа на предупреждение.

При этом суд отклонил доводы заявителя о вынесении оспариваемого постановления за пределами годичного срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, сославшись на то, что, исходя из системного толкования пунктов 14 (1) и подпункта "а" пункта 15 Правил N 263, в срок до 01.04.2019 предприятие обязано было представить план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на текущий (2019) год, а также сведения о выполнении плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности за предыдущий (2018) год. Таким образом, по мнению суда, правонарушение, выразившееся в непредставлении сведений за 2018 год, совершено заявителем 01.04.2019, поэтому срок давности привлечения к ответственности на момент вынесения оспариваемого постановления не истек.

Апелляционная коллегия не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции применительно к обстоятельствам настоящего спора ввиду следующего.

Согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В силу положений частей 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

Согласно статье 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Диспозиция указанной статьи предусматривает два правонарушения: нарушение требований промышленной безопасности и нарушение условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в несоблюдении требований промышленной безопасности, установленных Законом N 116-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ опасным производственным объектом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к данному Закону.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Закона N 116-ФЗ).

Требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов (статья 3 Закона N 116-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 9 указанного Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности.

В соответствии с преамбулой данного Закона положения настоящего Федерального закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

Такие требования предусмотрены в том числе статьей 11 Закона N 116-ФЗ, нарушение которой установлено судом при рассмотрении дела.

В силу пункта 1 статьи 11 упомянутого Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Частью 2 статьи 11 Закона N 116-ФЗ установлена необходимость представления сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности в письменной форме либо в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности или их территориальные органы ежегодно до 1 апреля соответствующего календарного года.

В данном случае, суд правомерно отклонил доводы заявителя о том, что он не обязан представлять указанные сведения в силу того, что не осуществляет эксплуатацию ОПО.

Так, согласно пункту 2 статьи 2 Закона N 116-ФЗ опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 2 Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных: производственных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.1998 N 1371, в государственном реестре на основе единых методических и программно-технологических принципов с использованием современных компьютерных технологий накапливается, анализируется и хранится систематизированная информация о зарегистрированных опасных производственных объектах и об организациях, эксплуатирующих эти объекты.

В пункте 78 Административного регламента по предоставлению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной услуги по регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденного приказом Ростехнадзора от 25.11.2016 N 494, зарегистрированного в Минюсте России 02.02.2017 за номером 45502, установлено, что внесение изменений в сведения, содержащиеся в Реестре, о составе ОПО, а также изменение сведений, связанных с исключением ОПО из Реестра в связи со сменой эксплуатирующей организации, осуществляется в порядке, установленном для регистрации ОПО, при наличии оснований, установленных пунктом 24 настоящего Регламента.

Как верно установлено судом и следует из материалов дела, несмотря на то, что в данном случае в материалы дела представлена копия договора аренды имущества от 28.04.2017, в соответствии с которым предприятие передало ОПО в аренду МУП "Тепло-Сервис", до настоящего времени регистрация ОПО за новым владельцем не осуществлена, исключение объектов, зарегистрированных за заявителем, не состоялось, государственный реестр ОПО содержит сведения об организации, эксплуатирующей ОПО - МУП "Электросети".

Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что наличие у общества опасного производственного объекта вплоть до прекращения права собственности на него либо до перерегистрации ОПО в государственном реестре ОПО на другое лицо возлагают на заявителя обязанность по соблюдению требований в области промышленной безопасности, установленных Законом N 116-ФЗ и иными нормативными правовыми актами.

Следовательно, с учетом изложенных обстоятельств именно предприятие несет обязанности организации, эксплуатирующей ОПО, в том числе - по представлению в контролирующий орган сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, то есть является субъектом вмененного ему административного правонарушения.

В связи с этим ссылка апеллянта на факт сдачи спорного ОПО в аренду МУП "Тепло-Сервис" в период срока для представления сведений об организации производственного контроля, установленного частью 2 статьи 11 Закона N 116-ФЗ, не имеет правого значения для настоящего спора.

Вместе с тем при рассмотрении данного спора суд апелляционной инстанции заслуживающим внимания довод заявителя относительно пропуска годичного срока давности привлечения общества к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ в связи со следующим.

Как указано выше, общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ за нарушение требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

Основанием для привлечения его к административной ответственности явилось непредставление сведений соблюдения положений Закона N 116-ФЗ, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Требования к организации и осуществлению производственного контроля установлены в Правилах N 263.

В соответствии с пунктом 14 Правил N 263 эксплуатирующие организации представляют сведения об организации производственного контроля в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Сведения об организации производственного контроля представляются ежегодно до 1 апреля текущего года. В состав указанных сведений включается план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на текущий год, а также сведения о выполнении плана за предыдущий год (пункты 14.1 и 15 Правил N 263).

Таким образом, исходя из буквального толкования названных норм права, сведения об организации производственного контроля в отношении текущего года должны представляться до 1 апреля текущего года.

Частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что в протоколе об административном правонарушении в числе иного указываются время совершения и событие административного правонарушения, а также сведения, необходимые для разрешения дела.

Как следует из содержания протокола от 21.11.2019 N 7.2-0000-вн-Пр/0322-2019 об административном правонарушении и оспариваемого постановления управления от 25.12.2019 N 7.2-Пс/0322-0000-2019, объективную сторону вмененного обществу в вину правонарушения, так как она изложена, образует непредставление в управление сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности за 2018 год.

Как полагает контролирующий орган, данные сведения за 2018 год должны быть представлены заявителем не позднее 01.04.2019.

Иными словами, из дословного содержания протокола об административном правонарушении и оспариваемого постановления следует, что обществу вменяется в вину непредставление в срок до 01.04.2019 сведений именно об организации производственного контроля за соблюдением требований в области пожарной безопасности за 2018 год.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что событие административного правонарушения, как оно описано в протоколе об административном правонарушении и в оспариваемом постановлении, не позволяет сделать иного вывода.

Вместе с тем, как указано ранее в настоящем постановлении, в состав сведений об организации производственного контроля включается план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на текущий год, а также сведения о выполнении плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности за предыдущий год (пункт 15 Правил N 263).

Таким образом, сведения об организации производственного контроля за соблюдением промышленной безопасности за 2018 год должно включать в себя план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности за соответствующий (текущий) 2018 календарный год, а также сведения о выполнении плана за 2017 год.

Следовательно, сведения за 2018 год (в состав которых входит и план на 2018 год и сведения о выполнении плана за предыдущий 2017 год) в силу прямого указания вышеназванных норм права подлежали представлению до 01 апреля соответствующего (текущего) календарного года, то есть 01 апреля 2018 года.

В связи с этим выводы управления и суда первой инстанции о том, что в данном случае сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации ОПО за 2018 год должны были быть представлены обществом не позднее 01.04.2019, являются ошибочными и основаны на неверном толковании положений пункта 2 статьи 11 Закона N 116-ФЗ и пунктов пункты 14.1 и 15 Правил N 263.

В противном случае, исходя из толкования норм приведенного управлением в апелляционной жалобе, утрачивается смысл положений пунктов 14.1 и 15 Правил N 263, предписывающих включение в состав указанных сведений одновременно плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на текущий год, а также сведений о выполнении плана за предыдущий год.

Следовательно, действующим законодательством на общество возлагалась обязанность по представлению в управление сведений о производственном контроле в срок до 01.04.2019, содержащих план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на 2019 год и сведения о выполнении плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности за 2018 год.

Однако нарушение в виде непредставления обществом сведений именно о выполнении плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности за 2018 год в оспариваемом постановлении Ростехнадзором в вину заявителю не вменено.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства о промышленной безопасности не может быть вынесено по истечении одного года со дня его совершения.

Из разъяснений, данных в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" следует, что срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

В рассматриваемом случае невыполнение обществом обязанности по представлению сведений об организации производственного контроля к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, является обстоятельством, исключающим производство по делу (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Поскольку объективная сторона правонарушения вменена заявителю в вину как непредставление сведения об организации производственного контроля за 2018 год, и такие сведения должны были быть представлены обществом в срок до 01.04.2018, то обжалуемое обществом постановление управления о привлечении к административной ответственности с учетом сроков, предусмотренных частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, могло быть вынесено не позднее 01.04.2019.

При этом совершенное правонарушение не является длящимся, в связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности начинает течь с момента совершения правонарушения.

Вместе с тем оспариваемое постановление вынесено 25.12.2019, то есть по истечении годичного срока давности привлечения к ответственности.

Аналогичная правовая позиция неоднократно поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 16 августа 2019 года N 306-ЭС19-12759 по делу N А65-29712/2018, от 24 июня 2019 года N 308-ЭС19-4715 по делу N А32-24840/2018, а также Арбитражным судом Северо-Западного округа в постановлениях от 14 января 2020 года по делам N А66-8848/2019, А66-9492/2019 (с участием этого же управления, что и в настоящем деле), от 21 апреля 2017 года по делу N А05-6507/2016.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о соблюдении Ростехнадзором срока привлечения общества к административной ответственности является ошибочным, сделанным при неправильном толковании норм права.

При таких обстоятельствах правовых оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований апелляционная коллегия в настоящем случае не усматривает.

Ошибочный вывод суда в данной части привел к принятию незаконного судебного акта, что является основанием для его отмены.

В связи с этим решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ как принятое с нарушением норм материального права, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 28 февраля 2020 года по делу N А66-987/2020 отменить.

Признать незаконным и отменить полностью постановление Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 25.12.2019 N 7.2-Пс/0322-0000-2019 о привлечении муниципального унитарного предприятия "Электросети" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина