Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2020 г. N 08АП-18005/19 по делу N А46-15395/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 октября 2020 г. N Ф04-4225/20 настоящее постановление оставлено без изменения

город Омск

22 июня 2020 г.

Дело N А46-15395/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 июня 2020 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шиндлер Н.А.,

судей Лотова А.Н., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-18005/2019) Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 12.12.2019 по делу N А46-15395/2019 (судья Чулков Ю.П.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Никитиной Юлии Альбертовны (ИНН 550300105828, ОГРНИП 315554300030668) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области (ИНН 5503085391, ОГРН 1045504038524) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 16.08.2019 по делу N 336-19,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области - Терехова Евгения Вячеславовна (по доверенности N 125 от 16.03.2020 сроком действия по 31.12.2020);

от индивидуального предпринимателя Никитиной Юлии Альбертовны - Мурзин Дмитрий Юрьевич (по доверенности от 15.08.2019 сроком действия один год).

УСТАНОВИЛ:

индивидуальным предпринимателем Никитиной Юлией Альбертовной (далее - ИП Никитина Ю.А., предприниматель, заявитель) подано в арбитражный суд заявление о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 16.08.2019 по делу N 336-19, вынесенного Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области (далее - Управление, заинтересованное лицо, административный орган), которым предприниматель привлечен к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Омской области от 12.12.2019 по делу N А46-15395/2019 заявление ИП Никитиной Ю.А. удовлетворено. Признано незаконным и отменено постановление о назначении административного наказания по делу N 336-19, вынесенное 16.08.2019 в городе Омске заместителем главного государственного инспектора Омской области по использованию и охране земель Петрушенковым Ю.П. о привлечении ИП Никитиной Ю.А. к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе податель оспаривает выводы суда первой инстанции о том, что законом не установлена обязанность владельцев нестационарных торговых объектов (далее - НТО) документально оформлять права пользования земельным участком, так как использование земельного участка осуществляется на основании схемы размещения НТО; договор на размещение НТО от 31.03.2017 предусматривает площадь павильона в 24 кв.м, фактическая же площадь составляет 40 кв.м, земельный участок площадью в 16 кв.м (40 кв.м - 24 кв.м) заявителю не предоставлялся. Управление отмечает, что соглашение о возмещение стоимости неосновательного обогащения действующим законодательством к основаниям возникновения права на земельный участок не отнесено.

Податель жалобы оспаривает выводы суда первой инстанции о пропуске срока, предусмотренном статьей 4.5 КоАП РФ. В связи с тем, что выявленное нарушение является длящимся, то срок для привлечения к административной ответственности начинает течь с момента, когда уполномоченное лицо на составление административного протокола узнало о факте правонарушения. В настоящем случае уполномоченным лицом является участковый ОП N 11 УМВД России по г. Омску лейтенант полиции Швидко С.В., который 17.07.2019 составил протокол в отношении заявителя, соответственно, именно с 17.07.2019 начинает течь срок для привлечения к административной ответственности. ИП Никитина Ю.А. привлечена к административной ответственности постановление от 16.08.2019 по делу N 336-19 в пределах двухмесячного срока.

Отзыв на жалобу не представлен.

Определением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2020 производство по апелляционной жалобе Управления на решение Арбитражного суда Омской области от 12.12.2019 по делу N А46-15395/2019 приостановлено до рассмотрения в Арбитражном суде Западно-Сибирского округа дела N А46-15393/2019.

Определением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2020 назначен к рассмотрению вопрос о возобновлении производства по апелляционной жалобе на 18.06.2020.

Определением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2020 производство по апелляционной жалобе возобновлено.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Управления поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель ИП Никитиной Ю.А. с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Заслушав представителя предпринимателя лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке статей 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, между Администрацией Центрального административного округа г. Омска (далее также - Администрация) и предпринимателем заключен договор N А-Д-339/2016 от 01.05.2016 на размещение НТО площадью 24 кв.м.

Данный объект включен в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Омска, утвержденную Постановлением Администрации города Омска от 04.08.2014 N 1041-п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Омска" от 04.08.2014 N 1041-п (строка 408).

В ходе контроля за соблюдением порядка размещения нестационарных торговых объектов (акт от 01.07.2019) должностными лицами Администрации обнаружено, что расположенный по вышеуказанному адресу павильон с вывеской "Стрелец" не соответствует условиям договора (фактическая площадь составляет 40 кв.м) (л. д. 45).

По обращению Администрации Отделом полиции N 11 УМВД России по г. Омску проведена проверка, в ходе которой установлены факты самовольного занятия предпринимателем части земельного участка площадью 16 кв.м и использования его для размещения торгового павильона.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления отделом протокола об административном правонарушении от 18.07.2019 N 336-19 и вынесения Управлением постановления от 16.08.2019 по делу N 336-19 о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 100 000 руб.

Не согласившись с постановлением административного органа, ИП Никитина Ю.А. обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В статье 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка, а равно за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в занятии земельного участка или использовании земельного участка без оформленных прав на земельный участок.

Субъектом правонарушения, предусмотренного данной нормой, является лицо, самовольно занявшее или использующее земельные участки в отсутствие предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанные земельные участки.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за названные правонарушения, судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

Согласно положениям Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земля (земельные участки) может принадлежать гражданам и юридическим лицам на праве собственности (глава III), на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного срочного пользования, ограниченного пользования (глава IV).

В силу пункта 1 статьи 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Пунктом 1 статьи 26 ЗК РФ предусматривается, что права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с упомянутым Федеральным законом.

Следовательно, использование земельных участков возможно только при наличии соответствующего решения собственника и документа, устанавливающего право на использование земельного участка.

Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ.

По смыслу статей 260, 261 ГК РФ правом владения, пользования и распоряжения земельными участками обладают собственники данных участков или управомоченные им лица. Собственники земельных участков могут предоставлять их другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. В этом случае лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником (статьи 264 ГК РФ).

Согласно статье 264 ГК РФ земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Следовательно, пользователь земельного участка должен обладать одним из правовых оснований возникновения права на занимаемый земельный участок, а в предусмотренных случаях, кроме того, удостоверенного свидетельством о государственной регистрации права.

Согласно статье 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании:

1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;

2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату;

3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду;

4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, в том числе в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Между тем, частью 1 статьи 39.36 ЗК РФ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

Исходя из пункта 2 статьи 6 Закона N 381-ФЗ, нестационарным торговым объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Частью 3 статьи 3 Закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления наделены правом издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ установлено, что размещение таких объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно части 3 статьи 10 Закона N 381 схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 этой статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Как следует из пункта 2 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, включение таких объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Таким образом, из анализа приведенных правовых норм следует, что нестационарные торговые объекты подлежат размещению на территории муниципального образования в соответствии со схемой, утверждаемой органом местного самоуправления в установленном законом порядке.

Как следует из материалов дела, между Администрацией и предпринимателем заключен договор N А-Д-339/2016 от 01.05.2016 на размещение НТО площадью 24 кв.м.

Из акта по контролю за соблюдением порядка размещения НТО от 01.07.2019, составленного Администрацией, следует, что данный объект включен в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Омска, утвержденную Постановлением Администрации города Омска от 04.08.2014 N 1041-п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Омска" от 04.08.2014 N 1041-п (строка 408).

В ходе проверки обращения Администрации по факту нарушений заявителем правил размещения НТО, Отделом полиции N 11 УМВД России по г. Омску установлено, что НТО предпринимателя фактически занимает площадь 40 кв.м, в то время как договор N А-Д-339/2016 от 01.05.2016 предполагает размещение НТО площадью 24 кв.м.

Предприниматель указывает, что поскольку Администрацией с нею взималась плата, рассчитанная в соответствии с Постановлением Администрации г. Омска от 23.12.2014 N 1812-п "О размещении нестационарных объектов на территории города Омска", в том числе за его площадь свыше определенной договором, на основании соглашений о возмещении стоимости неосновательного обогащения, то размещение павильон площадью 40 кв.м санкционировано Администрацией, что исключает возможность привлечения заявителя к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ. Данный вывод признан судом первой инстанции обоснованным.

Суд апелляционной инстанции полагает данные выводы суда ошибочными, поскольку соглашения о возмещении стоимости неосновательного обогащения не являются правоустанавливающими документами, санкционирующими предоставление ей данного участка, так как составлялись по факту образования на стороне предпринимателя неосновательного обогащения, что следует из текстов соглашений.

Об отсутствии воли Администрации на передачу предпринимателю в пользование спорного участка свидетельствует и ее обращение в Отдел полиции N 11 УМВД России по г. Омску.

Таким образом, событие административного правонарушения по статье 7.1 КоАП РФ подтверждается материалами дела.

На основании части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что предпринимателем были приняты все зависящие от нее меры по соблюдению установленных законодательством норм. Доказательств невозможности соблюдения требований действующего земельного законодательства в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые заявитель не мог предвидеть и предотвратить при соблюдении обычной степени заботливости и осмотрительности, в материалы дела не представлено, что свидетельствует о виновности предпринимателя в совершении вмененного ей правонарушения.

Процессуальных нарушений в ходе производства по делу об административном правонарушении не установлено.

Суд апелляционной инстанции также не поддерживает выводы суда первой инстанции относительно того, что оспариваемое постановление о назначении административного наказания вынесено должностным лицом административного органа за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ для данной категории дел.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности за совершение данного административного правонарушения составляет два месяца.

Из содержания части 2 статьи 4.5 КоАП РФ следует, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Вмененное предпринимателю административное правонарушение является длящимся, срок давности по нему в соответствии с приведенной нормой КоАП РФ начинает течь со дня его обнаружения.

В соответствии с положениями статьи 28.3 КоАП РФ к компетенции органов внутренних дел (полиции) отнесено составление протоколов об административном правонарушении по статье 7.1 КоАП РФ.

Таким образом, в рамках настоящего дела подлежит выяснению вопрос о том, когда именно уполномоченному лицу - Отделу полиции N 11 УМВД России по г. Омску стало известно о допущенном правонарушении.

Из рапорта участкового ОП N 11 УМВД России по г. Омску лейтенанта полиции Швидко С.В. усматривается, что уполномоченному лицу 17.07.2019 стало известно о допущенном правонарушении, 17.07.2019 составлен протокол в отношении заявителя, соответственно, именно с 17.07.2019 начинает течь срок для привлечения к административной ответственности.

Каких-либо доказательств о том, что уполномоченное лицо располагало сведениями о допущенном заявителем нарушении до 17.07.2019, материалы дела не содержат, Отдел полиции N 11 УМВД России по г. Омску не является стороной по соглашениям о возмещении стоимости неосновательного обогащения.

Таким образом, ИП Никитина Ю.А. привлечена к административной ответственности постановление от 16.08.2019 по делу N 336-19 в пределах двухмесячного срока.

В связи с изложенным решение Арбитражного суда Омской области от 12.12.2019 по делу N А46-15395/2019 подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Судебные расходы по апелляционной жалобе не распределяются, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области удовлетворить. Решение Арбитражного суда Омской области от 12.12.2019 по делу N А46-15395/2019 отменить.

Принять по делу новый судебный акт. В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Никитиной Юлии Альбертовны о признании незаконным и отмене постановления Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области о назначении административного наказания от 16.08.2019 по делу N 336-19 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.Ю. Рыжиков