Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2020 г. N 14АП-3151/20 по делу N А66-17009/2019

г. Вологда

22 июня 2020 г.

Дело N А66-17009/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июня 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 22 июня 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Рогалевой Р.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 05 марта 2020 года по делу N А66-17009/2019,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "ТАНДЕР" (ОГРН 1022301598549, ИНН2310031475; адрес: 350002, край Краснодарский, город Краснодар, улица Им. Леваневского, дом 185; далее - АО "ТАНДЕР", общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области (ОГРН 1056900028437, ИНН 6901072330; адрес: 170034, Тверская область, город Тверь, улица Дарвина, дом 17; далее - управление Роспотребнадзор) о признании недействительными:

- распоряжения (приказа) от 17.07.2019 N 02/1478 о проведении плановой документарной и выездной проверки в отношении объектов розничной торговли филиала АО "Тандер" в городе Твери Тверской области;

- акта проверки от 23.08.2019 N 02/1478, составленного в отношении АО "Тандер" по результатам проверки объектов розничной торговли филиала названного общества в городе Твери Тверской области на основании распоряжения (приказа) от 25.04.2019 N 354/19;

- предписания управления от 23.08.2019 N 02/312.

Определением Арбитражного суда Тверской области от 25 декабря 2019 года требование общества к управлению о признании недействительным предписания от 23.08.2019 N 02/312 выделено в отдельное производство с присвоением выделенному производству номера дела А66-20075/2019; требование о признании недействительным акта проверки от 23.08.2019 N 02/1478 выделено в отдельное производство с присвоением выделенному производству номера дела А66-20074/2019.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 05 марта 2020 года по настоящему делу заявленные требования удовлетворены в полном объеме, оспариваемое распоряжение признано недействительным.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, впоследствии дополненной, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права. Считает, что поскольку АО "Тандер" осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, то срок проведения плановых проверочных мероприятий в отношении каждого филиала, представительства, подразделения в силу части 4 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) устанавливается отдельно, при этом проверка осуществляется на основании распоряжения, изданного органом государственного контроля (надзора) по месту фактического осуществления деятельности.

Кроме того, в дополнениях к апелляционной жалобе управление ссылается на то, что судом необоснованно не привлечен к участию в деле орган прокуратуры, согласовавший план проверок, как участник разработки, согласования, утверждения и составления сводных планов. Также считает, что доводы общества относительно превышения срока проведения проверки подлежат самостоятельному изучению и выяснению исключительно на соответствие положениям статьи 13 Закона N 294-ФЗ.

От общества отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в отсутствие их представителей в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, управлением издано распоряжение от 17.07.2019 N 02/1478 с целью выполнения плановых проверок на 2019 год на проведение плановой документарной и выездной проверки в отношении объектов розничной торговли "Магнит" филиала АО "Тандер" в городе Твери в период с 29.07.2019 по 23.08.2019 (том 1, листы 22-29).

В соответствии с данным распоряжением, плановая документарная и выездная проверка назначена к проведению по адресу фактического осуществления деятельности филиалом общества: 170036, город Тверь, Петербургское шоссе, дом 53а.

Посчитав данное распоряжение незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения ввиду следующего.

Общество, оспаривая вынесенное управлением распоряжение, сослалось на нарушение Роспотребнадзором части 2 статьи 9, части 4 статьи 13, части 6 статьи 16 Закона N 294-ФЗ в части превышения срока проведения названной проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ настоящий Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно части 2 статьи 1 данного Закона настоящим Законом устанавливаются в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Порядок организации и проведения плановой проверки регламентирован статьей 9 Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 9 упомянутого Закона предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В силу части 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных Планов.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 настоящей статьи (часть 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

Как предусмотрено частью 9 статьи 9 Закона N 294-ФЗ в редакции Федеральных законов от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 25.06.2012 N 93-ФЗ, в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.

Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Из части 9.3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ следует, что Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности (часть 9.3 введена Федеральным законом от 13.07.2015 N 246-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона N 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Согласно части 1 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 данного Закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

На основании пункта 3 этой статьи в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий - не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.

Частью 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 названного Закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестидесяти рабочих дней.

По смыслу взаимосвязанных положений статей 9, 13 Закона N 294-ФЗ плановая проверка филиала либо представительства юридического лица равноценна плановой проверке самого юридического лица, поэтому срок (период) между плановыми проверками в отношении юридического лица исчисляется, в том числе, с даты проведения последней плановой проверки соответствующего филиала либо представительства.

Согласно части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ общий срок проведения проверки юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, не может превышать 60 рабочих дней.

Довод административного органа, продублированный в апелляционной жалобе, о том, что содержание частей 1, 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ позволяет проводить плановые проверки в отношении имеющего филиалы и (или) представительства в различных регионах Российской Федерации юридического лица без учета установленной частью 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ периодичности, а общий срок проведения проверки, который не может превышать 60 рабочих дней, установлен отдельно для филиалов, находящихся в разных областях, правомерно отклонен судом первой инстанции как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства.

Апелляционная коллегия отмечает, что законодатель не предусматривает каких-либо условий для возможного несоблюдения срока проведения проверки, указанного в части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ, закрепляющей правило установления срока проведения проверки в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с названной нормой срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 Закона N 294-ФЗ проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

Данная редакция части 4 статьи 13 Закона (с указанием на общий срок проведения проверки) уточнена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Учитывая, что одной из основных целей принятия Закона N 294-ФЗ является усовершенствование существующей системы государственного контроля и снижения административной нагрузки на бизнес, в названном Законе установлен предельный период проверки: для юридического лица - 20 рабочих дней, а для юридического лица с филиалами - 60 рабочих дней.

Вопреки доводам подателя жалобы, ограничение в 60 рабочих дней распространяется в целом на юридическое лицо, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности юридического лица.

При этом в силу пункта 6 статьи 15 Закона N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа контроля (надзора) не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

В то же время в материалах дела усматривается, что в отношении общества в течение 2019 года управлениями Роспотребнадзора неоднократно проводились проверки его филиалов, расположенных в различных регионах Российской Федерации, общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней (в феврале-марте 2019 года 39 рабочих дней в Республике Карелия, в марте 2019 года 20 рабочих дней в Ярославской области, в мае-июне 2019 года 20 рабочих дней в Смоленской области, в апреле-июне 2019 года 40 рабочих дней в Красноярском крае, в июне-июле 2019 года 20 рабочих дней в Республике Башкортостан, в апреле-июне 40 рабочих дней в Свердловской области, в июне-июле 20 рабочих дней в Кировской области).

Судом первой инстанции правомерно не принят довод управления о невозможности осуществить проверку общества, имеющего разветвленную сеть филиалов, за 60 рабочих дней.

Как верно отмечено судом, Закон N 294-ФЗ предоставляет возможность контролирующим органам осуществлять как выездные, так и документарные проверки, которые являются менее затратными с точки зрения временных и финансовых ресурсов контролирующего органа. При этом Закон N 294-ФЗ, устанавливая сроки проведения плановых проверок и регулярность их проведения (не чаще, чем один раз в три года), во всех случаях имеет в виду юридическое лицо, индивидуального предпринимателя.

Понятия представительств и филиалов юридического лица определены в статье 55 Гражданского кодекса Российской Федерации:

- представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту (пункт 1);

- филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства (пункт 2);

- представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности (пункт 3).

Таким образом, трехлетний срок, устанавливающий регулярность проводимых проверок, необходимо исчислять именно с момента учреждения юридического лица, а не с даты создания филиалов и представительств.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

В силу названной нормы отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов. Определенный класс опасности должен быть установлен один на все юридическое лицо, а не на каждый его филиал в разных регионах.

Такой правовой подход соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в определении от 28.02.2020 N 306-ЭС19-19540 по делу N А65-29996/2018, а также в определениях от 16.01.2020 N 304-ЭС19-25479 по делу N А27-19978/2018, от 06.03.2020 N 301-ЭС20-1978 по делу N А11-8864/2017.

Вопреки доводам апеллянта, суд первой инстанции правомерно руководствовался данной правой позицией высшей судебной инстанции, сформировавшей правоприменительную практику по обстоятельствам, аналогичным настоящему спору.

Ссылка управления на то, что судом необоснованно не привлечен к участию в деле орган прокуратуры, согласовавший план проверок, как участник разработки, согласования, утверждения и составления сводных планов, также отклоняется коллегией судей как несостоятельная ввиду следующего.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой.

Таким образом, применительно к предмету настоящего спора о признании недействительным распоряжения управления правовой оценке подлежат именно наличие у данного лица полномочий на его издание, а также законность этого распоряжения.

При этом в данном случае оспариваемое распоряжение отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку принято уполномоченным государственным органом в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное распоряжение, заключающееся в проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности общества, как хозяйствующего субъекта по месту деятельности его филиала, влечет для юридического лица определенные правовые последствия.

Вопрос относительно законности согласования плановых проверок органами прокуратуры не входит в предмет исследования в рамках настоящего дела, решение суда не содержит выводов о правах и обязанностях органов прокуратуры, следовательно у суда первой инстанции не возникло правовых оснований для привлечения соответствующего органа прокуратуры к участию в настоящем деле в качестве ответчика либо заинтересованного лица.

При таких обстоятельствах заявленные требования удовлетворены правомерно.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 05 марта 2020 года по делу N А66-17009/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина