Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2020 г. N 20АП-2969/20 по делу N А54-9335/2019

г. Тула

3 июля 2020 г.

Дело N А54-9335/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июля 2020 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Стахановой В.Н., Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шамыриной Е.И., рассмотрев в судебном заседании, проводимом путем использования системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Рязанской области, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Старица-Сервис" на решение Арбитражного суда Рязанской области от 17.03.2020 по делу А54-9335/2019 (судья Соломатина О.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Санаторий "Старица" (г. Рязань, ОГРН 1166234070694, ИНН 6234161075), общества с ограниченной ответственностью "Старица-Сервис" (г. Рязань, ОГРН 1166234070012, ИНН 6234160787) к управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201269269, ИНН 6231010720), третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципальное бюджетное учреждение "Дирекция благоустройства города" (г. Рязань, ОГРН 1026200872631, ИНН 6227007450), Прокуратура Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201267542, ИНН 6231010247), администрация города Рязани (г. Рязань, ОГРН 1026201270260, ИНН 6227000292) о признании незаконным и отмене предупреждения от 18.07.2019 N 2369/2 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства;

при участии в заседании:

в судебное заседание Двадцатого арбитражного апелляционного суда представители не явились;

в судебном заседании Арбитражного суда Рязанской области приняли участие представители:

от управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области: Копылова М.А. (доверенность от 13.01.2020 N 42, паспорт, копия диплома о высшем юридическом образовании).

от администрация города Рязани: Хрякин Ю.А. (доверенность от 30.12.2019 N 03/1/1-56-78 удостоверение, копия диплома о высшем юридическом образовании);

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Санаторий "Старица" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконным и отмене предупреждения управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (далее - управление) N 2369/2 от 18.07.2019 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 17.03.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО "Старица-Сервис", привлеченное определением суда от 10.01.2020 к участию в деле в качестве соистца, обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт, удовлетворив заявленные требования.

В обоснование своей позиции апеллянт ссылается на то, что муниципальным бюджетным учреждением "Дирекция благоустройства города" (далее - дирекция) обществу спорные земельные участки для благоустройства и размещения на них объектов без проведения торгов предоставлены правомерно; указывает, что в описании территории на сайте общества отражены только собственные земельные участки; полагает необоснованным вывод суда об отсутствии нарушений прав и законных интересов апеллянта; считает, что оспариваемое предупреждение не обладает достаточной степенью конкретности, чтобы считаться исполнимым.

Проверив в порядке, установленном ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, 18.04.2019 в управление из Прокуратуры Рязанской области поступили материалы проверки по обращению гражданина на предмет наличии в действиях дирекции признаков нарушения порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

По результатам проверки управлением установлено, что постановлениями администрации города Рязани от 29.07.2016 N 3440 и N 3441 дирекции на праве постоянного (бессрочного) пользования с целью организации отдыха граждан предоставлены два земельных участка, расположенных по адресу: Рязанская область, г. Рязань, ул. Владимирская: земельный участок площадью 14891 кв.м., КN 62:29:0151005:19; земельный участок площадью 43300 кв.м., КN 62:29:0151005:20.

Между дирекцией и обществом 30.07.2018 было заключено соглашение N 3-18 (далее - соглашение) по организации благоустройства и уборки территории указанных земельных участков, согласно которому общество обязуется за счет собственных либо привлеченных средств произвести благоустройство и уборку территории данных земельных участков согласно Плану мероприятий (приложение N 5 к соглашению).

Кроме того, соглашением предусмотрено, что:

- оно действует в течение десяти лет с момента его заключения с возможностью пролонгации на тех же условиях на тот же срок;

- оно заключено в целях развития санаторно-курортной отрасли в г. Рязани, внутреннего и въездного туризма, создания комфортных и благоприятных условий для отдыха и оздоровления граждан, улучшения экологического и санитарного состояния прилегающей территории, организации общественного порядка, улучшения внутренней инфраструктуры города, создания новых рабочих мест, организации дополнительных мест культурного досуга жителей города, организации работы городского пляжа, организации работы парка семейного отдыха, создания физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых объектов, организации работы парка аттракционов, детских развивающих центров и кружков, организации места проведения социально-значимых мероприятий;

- земельные участки предоставляются также под размещение временных объектов благоустройства и инфраструктуры;

- исполнитель обязуется, в том числе, осуществлять организацию работы пляжа и организацию отдыха на воде; осуществлять оборудование и организацию спортивных площадок; осуществлять оборудование и организацию детских площадок;

- исполнитель обязан производить размещение, содержание и эксплуатацию сезонных аттракционов;

- исполнитель обязан осуществлять работу мест организации общественного питания; обеспечить проведение мероприятий по соблюдению общественного порядка и антитеррористической направленности.

В соответствии с положениями устава дирекции, утвержденного постановлением администрации города Рязани от 22.05.2017 N 1978, создана, в том числе, в целях выполнения работ по благоустройству и озеленению города, для чего осуществляет, в том числе, такие виды работ, как: обеспечение выполнения работ по содержанию объектов благоустройства города, размещение и обслуживание туалетов на территории города, ликвидация несанкционированных свалок мусора и иных загрязнений территории общего пользования города, обеспечение наружного освещения территории города, содержание и ремонт детских игровых площадок, расположенных на территории общего пользования города, обустройство и содержание городских пляжей.

Общество, являясь коммерческой организацией, осуществляет санаторно-курортную деятельность; санаторный комплекс "Старица" расположен на территории, прилегающей к земельным участкам КN 62:29:0151005:19 и КN 62:29:0151005:20.

На официальном сайте санатория https://www.staritsa.ru представлена информация о его территории, где указано, что "на территории имеется собственная благоустроенная парковая зона, с элементами ландшафтного дизайна, фонтанами, газонами, декоративными кустарниками, уютными беседками, зонами барбекю, гриль-домиками, зонами для чтения и загара, пешеходными дорожками, спортивными сооружениями, спортивными и игровыми площадками, развлекательной зоной.

Санаторий имеет собственный песчаный пляж. На территории пляжа выделена зона для детского купания, имеется площадка для пляжного волейбола, медицинский пункт, спасательный пост. Пляж оборудован шезлонгами, биотуалетами, кабинками для переодевания. Рядом с пляжем работает лодочная станция, на которой можно взять напрокат катамараны и лодки".

С учетом изложенного, управлением сделан вывод, что на данных земельных участках общество получает доход от сдачи в прокат спортивного инвентаря, игрового оборудования, им организовано питание, реализуются мороженое, напитки, сувенирная продукция, пляжные принадлежности, предоставляются временные сооружения для размещения отдыхающих, работают аттракционы.

Следовательно, заключением соглашения с дирекцией общество поставлено в преимущественное положение перед иными хозяйствующими субъектами - конкурентами, заключающееся в получении возможности использования муниципального имущества (земельных участков) в коммерческих целях без участия в конкурентных процедурах.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вынесения управлением предупреждения от 18.07.2019 N 2369/2, в соответствии с которым дирекции в срок до 03.09.2019 надлежит принять меры, направленные на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия мер по возврату земельных участков с КN 62:29:0151005:19 и КN 62:29:0151005:20, расположенных по адресу: Рязанская область, г. Рязань, ул. Владимирская и предоставленных обществу на основании соглашения.

Не согласившись с указанным предписанием, общество и ООО "Старица-Сервис" обратились в суд с заявлением о признании указанного предупреждения недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В силу ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 и ч. 3 ст. 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предупреждение, выданное антимонопольным органом, о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, является ненормативным правовым актом и может быть предметом самостоятельного обжалования по правилам гл. 24 АПК РФ.

Согласно п. 3.2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в Законе N 135-ФЗ.

На основании ч. 1 ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В соответствии с ч. 4 ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно правовой позиции, содержащейся в п. 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (ч. 2 ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ) то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке гл. 9 Закона N 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Частью 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

В силу п. 8 ст. 4 Закона N 135-ФЗ условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

Признаки ограничения конкуренции приведены в п. 17 ст. 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых, помимо прямо поименованных, относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно п. 20 и 32 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) создание условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, а также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья отнесено к вопросам местного значения муниципального, городского округа. Кроме того, к вопросам местного значения отнесены, в том числе: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

В силу п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями, в числе которых создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии с п. 1 ст. 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Как справедливо отметил суд первой инстанции, в рассматриваемой ситуации, фактически между дирекцией и обществом, сложились правоотношения, связанные с оказанием последним услуг, перечисленных в п. 1.5, 1.6, 2.2 соглашения, за что фактически обществу для ведения предпринимательской деятельности предоставляются в пользование территории земельных участков с КN 62:29:0151005:19 и КN 62:29:0151005:20, в том числе, территория городского пляжа.

Дирекция, передавая часть функций обществу, фактически предоставило последнему преференции в виде возможности использования территории земельных участков и территории пляжа в целях осуществления предпринимательской деятельности и получения прибыли (путем размещения на территории мест общественного питания, аттракционов, оказания платных услуг путем предоставления в пользование различного имущества, в том числе лодок) без участия в конкурентных процедурах.

С учетом изложенного, суд области пришел к правильному выводу о законности оспариваемого предупреждения, а также о том, что права общества данным предупреждением не нарушаются, так как оно выдано не ему, а дирекции.

Довод апеллянта со ссылкой на ст. 39.3 и 39.6 ЗК РФ о том, что земельные участки переданы ему правомерно (без проведения торгов), отклоняются судебной коллегией, так как уставом дирекции право распоряжения земельными участками не предусмотрено; кроме того, приведенные апеллянтом нормы ЗК РФ регламентирую возможность передачи земельных участков в аренду или путем продажи.

С учетом изложенного, апелляционная коллегия приходит к выводу, что порядок предоставления находящихся в муниципальной собственности земельных участков дирекцией нарушен, в связи с чем соглашение нарушает требования ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ; предупреждение, выданное дирекции, отвечает требованиям ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ, а также Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России 14.12.2011 N 874; вопреки доводу апеллянта предупреждение содержит указание на конкретные действия, которые необходимо совершить в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства, а именно: принять меры по возврату недвижимого имущества.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с ч. 4 ст. 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 17.03.2020 по делу N А54-9335/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Старица-Сервис" из федерального бюджета 1 500 рублей излишне уплаченной государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Мордасов

Судьи

В.Н. Стаханова Е.Н. Тимашкова