Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2020 г. N 20АП-7727/19 по делу N А09-1569/2019

г. Тула

30 сентября 2020 г.

Дело N А09-1569/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23.09.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 30.09.2020.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной В.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Брянской городской администрации (г. Брянск, ОГРН 1023202743574, ИНН 3201001909) - Чубчикова И.А. (доверенность от 12.02.2020 N 1/06-2824), от ответчика - индивидуального предпринимателя Махотина Дмитрия Юрьевича (ОГРНИП 310325624900211, ИНН 323200658749) (лично), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Брянской городской администрации на решение Арбитражного суда Брянской области от 13.07.2020 по делу N А09-1569/2019 (судья Пулькис Т.М.),

УСТАНОВИЛ:

Брянская городская администрация (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Брянской области с заявлением (с учетом уточнения) к индивидуальному предпринимателю Махотину Дмитрию Юрьевичу (далее - ИП Махотин Д.Ю., предприниматель, ответчик) о прекращении действий свидетельств серии 000032 N 000049 на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 76-3 и N 000070 на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 99-1.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 01.10.2019, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2019, требования администрации удовлетворены.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 26.02.2020 судебные акты по делу N А09-1569/2019 отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал на необходимость оценки всех доказательств допущенных предпринимателем нарушений с учетом норм права, а также установления соответствия привлечения предпринимателя к ответственности в виде прекращения действия свидетельств характеру допущенных нарушений.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 13.07.2020 требования администрации оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

Ответчик возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив доводы апелляционной жалобы, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда не подлежит отмене в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, ИП Махотин Д.Ю. имеет лицензию от 11.11.2015 N АСС-32-131884 на право перевозки пассажиров автомобильным транспортом и осуществляет перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске на основании ранее заключенных с Брянской городской администрацией договоров от 04.02.2011 N 76/2 и N 99/1 и выданных в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" 15.12.2016 и 16.01.2017 с пятилетним сроком действия свидетельств серии 000032 N 000049 и серии 000032 N 000051 на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок в городе Брянске N 76-3 "ул. Дубровская - ул. Дубровская" (кольцевой) и N 99-1 "Бордовический водозабор - ул. Молокова", а также карт маршрутов регулярных перевозок N 76-3 в количестве 14 штук и N 99-1 в количестве 22 штук.

На основании заявления предпринимателя и в связи с необходимостью внесения сведений о дополнительном остановочном пункте 16.09.2019 Брянской городской администрацией взамен свидетельства серии 000032 N 000051 ИП Махотину Д.Ю. выдано переоформленное свидетельство серии 000032 N 000070 на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 99-1.

До истечения срока действия свидетельств администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о прекращении их действия в связи с непредставлением ИП Махотиным Д.Ю. отчетов за 3-4 кварталы 2018 года, а также превышением максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение 2019-2020 годов, и расписанием (с учетом уточненной в ходе нового рассмотрения дела в суде первой инстанции позиции администрации).

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, урегулированы Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 220-ФЗ в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

В соответствии со статьей 17, частями 1 и 4 статьи 19 Закона N 220-ФЗ право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок, которые выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в части 2 статьи 19 Закона N 220-ФЗ, по результатам открытого конкурса победителю этого конкурса уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

Согласно пункту 19 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок представляет собой документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок.

Прекращение действия такого свидетельства означает прекращение права лица осуществлять деятельность по регулярной перевозке по соответствующему маршруту.

Порядок прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок предусмотрен статьей 29 Закона N 220-ФЗ.

Пунктом 1 части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ (в ред. от 27.12.2017) предусмотрено, что уполномоченный орган местного самоуправления, выдавший свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, обращается в суд с заявлением о прекращении действия такого свидетельства при неоднократном в течение одного года непредставлении в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 данного Закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок.

В части 1 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ закреплена обязанность юридического лица, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт либо которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления, заключившие данный государственный или муниципальный контракт либо выдавшие данное свидетельство, ежеквартальные отчеты об осуществлении регулярных перевозок.

Форма ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок и сроки направления этих отчетов в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (части 2 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.12.2015 N 367 "Об утверждении формы ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок и установлении срока направления этих отчетов в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченный орган местного самоуправления" утверждена форма отчета и установлено, что отчет об осуществлении регулярных перевозок представляется ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

Утвержденной формой указанного отчета предусмотрено указание следующих сведений:

- общее количество рейсов за отчетный период, рассчитанное исходя из установленного расписания;

- общее количество выполненных рейсов и рейсов, прерванных в результате поломки транспортных средств и завершенных транспортными средствами, направленными на их замену за отчетный период;

- сведения о невыполненных рейсах, в том числе прерванных и незавершенных в результате поломки транспортных средств.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что предпринимателем не исполнена обязанность по представлению в уполномоченный орган отчетов за 3, 4 кварталы 2018 года, что может являться самостоятельным основанием для прекращения действия свидетельств.

Однако, по справедливому суждению суда, судебный порядок разрешения вопроса о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок означает, что в каждом конкретном случае суд вправе и обязан оценить обстоятельства, являющиеся основанием для прекращения свидетельства с учетом соответствующих доказательств, подтверждающих наличие таких оснований, степени опасности, характера нарушения, его последствий, наличия либо отсутствия фактов устранения таких последствий.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела суд пришел к обоснованному выводу о том, что нарушение по непредставлению ежеквартальных отчетов ИП Махотиным Д.Ю. в 3, 4 кварталах 2018 года не повлекло негативных последствий, не препятствовало в реализации обязанностей по созданию администрацией надлежащего транспортного обслуживания, в связи с чем не может являться основанием для прекращения действия свидетельств.

Кроме того, допущенные ИП Махотиным Д.Ю. нарушения на момент обращения администрации с заявлением в арбитражный суд устранены. Все последующие ежеквартальные отчеты, как пояснил представитель администрации в суде первой инстанции, предприниматель представлял в установленные сроки.

Довод администрации о том, что ответчиком также не были представлены отчеты об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 76-3 и N 99-1 за 1-4 кварталы 2017 года, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку пункт 1 части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ в редакции, предусматривающей в качестве основания для прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок непредставление в установленные сроки ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок, вступил в силу 29.12.2017. Поэтому нарушение сроков представления отчетов за 1-4 кварталы 2017 года не влечет применение такой меры ответственности как прекращение действия свидетельства об осуществлении перевозок.

Как указывалось выше, 15.12.2016 и 16.01.2017 ИП Махотину Д.Ю. выданы свидетельства серии 000032 N 000049 на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 76-3 и серии 000032 N 000051 (16.09.2019 переоформлено на свидетельство серии 000032 N 000070) на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 99-1.

Совместно с указанными свидетельствами предпринимателю выданы необходимые к исполнению расписания движения транспортных средств на данных маршрутах, которые являлись неотъемлемыми частями (приложениями) данных свидетельств (т. 1 л.д. 141-142, т. 3 л.д. 78), что не оспаривается ИП Махотиным Д.Ю.

Законом Брянской области от 03.04.2019 N 21-З "О внесении изменений в Закон Брянской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (далее - Закон N 21-З) пункт 1 статьи 14 Закона Брянской области от 03.07.2010 N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (далее - Закон N 54-З) дополнен подпунктом 3.

Данный Закон опубликован в установленном порядке на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 05.04.2019.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 14 Закона N 54-З (в редакции Закона N 21-З) юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, осуществляющие регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, обязаны не превышать максимально допустимое соотношение между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренных для выполнения в течение данного квартала расписанием, составляющее 10 процентов (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием информационной системы навигации). К невыполненным не относятся рейсы, не выполненные вследствие дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине иных участников дорожного движения, снижения скорости движения транспортных средств, вызванного неблагоприятными погодными условиями или образовавшимися заторами на автомобильных дорогах, рейсы, не учтенные вследствие технических сбоев в информационной системе навигации. Иные обстоятельства, при которых рейсы не относятся к невыполненным, могут быть предусмотрены законом Брянской области, муниципальным нормативным правовым актом (в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

В силу статьи 2 Закон N 21-З вступил в силу через десять дней после официального опубликования.

Таким образом, подпункт 3 пункта 1 статьи 14 Закона N 54-З вступил в силу с 16.04.2019.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона N 54-З уполномоченный орган местного самоуправления, выдавший свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, обращается в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при неоднократном в течение года нарушении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участником договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, требований, установленных пунктом 1 статьи 14 данного Закона.

В соответствии с формой ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.12.2015 N 367, в ежеквартальном отчете об осуществлении регулярных перевозок указывается количество рейсов в соответствии с установленным расписанием, а также количество фактически выполненных рейсов.

Из материалов дела следует, что ИП Махотиным Д.Ю. в поданных им в уполномоченный орган отчетах о перевозках на маршрутах регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 76-3 и N 99-1 за 2 квартал 2019 года указано количество фактически выполненных рейсов по маршруту N 76-3 - 7506 рейсов, и количество фактически выполненных рейсов по маршруту N 99-1 - 5907 рейсов.

В соответствии с выданными расписаниями движения транспортных средств на маршрутах регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 76-3 и N 99-1 за 2 квартал 2019 года перевозчик обязан был осуществить 11 193 рейса рейсов по маршруту N 76-3 и 26 208 рейсов по маршруту N 99-1.

С учетом изложенного, суд области верно заключил, что ИП Махотин Д.Ю. во 2 квартале 2019 года выполнил лишь 67% рейсов от установленного расписания по маршруту N 76-3 (не выполнено 33%) и 22% рейсов от установленного расписания по маршруту N 99-1 (не выполнено 78%).

По муниципальному маршруту N 99-1 за 3 квартал 2019 года в соответствии с установленным расписанием должно быть выполнено 20 424 рейсов (92 дня). Согласно отчету перевозчика им выполнено 11 546 рейсов, что составляет 56,6% от предусмотренных рейсов расписанием. По маршруту N 76-3 в 3 квартале 2019 года Махотиным Д.Ю. выполнено вместо 22 632 рейсов - 7 560 рейсов, что составляет 33,4%.

Аналогичная ситуация исходя из сведений отчетов перевозчика сложилась в 4 квартале 2019 года и 1 квартале 2020 года:

- по маршруту N 99-1 в 4 квартале 2019 года выполнено 45,3% рейсов, в 1 квартале 2020 года - 37,2%;

- по маршруту N 76-3 в 4 квартале 2019 года выполнено 20,1%, в 1 квартале 2020 года - 33,5%.

Обосновывая такой объем перевозок, предприниматель указал, что расписание движения не отвечает потребностям г. Брянска по перевозке по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в городе Брянске N 76-3 и N 99-1, транспортное средство, работающее по расписанию, установленному администрации, не наполняется пассажирами, в связи с чем перевозка становится нерентабельной.

С момента получения свидетельств (с 2016 года по 2019 год) предприниматель расписание движения транспортных средств по маршруту регулярных перевозок N 99-1 и N 76-3 не оспаривал, заявлений и обращений в Брянскую городскую администрацию об изменении расписания движения, отсутствии необходимости в соответствующем объеме перевозок не направлял. При этом в одностороннем порядке изменял расписание, что и отражал в представленных отчетах.

Такое поведение перевозчика и исполнение принятых на себя договорных обязательств по осуществлению регулярных перевозок по маршрутам N 76 и N 99 на основании расписания по праву признано судом недобросовестным и нарушающим права пассажиров муниципального маршрута в обеспечении своевременной и доступной перевозки.

Вместе с тем, суд правомерно не усмотрел всех условий прекращения действия свидетельств предпринимателя, поскольку исходя из содержания пункта 1 статьи 15 Закона N 54-З ответственность в виде прекращения действия свидетельства наступает в случае неоднократного в течение года нарушения требований, установленных пунктом 1 статьи 14 Закона N 54-З. То есть, данные об указанном нарушении берутся по итогам квартала, начиная с 16.04.2019.

Учитывая изложенное, суд обоснованно не принял во внимание нарушения максимально допустимого соотношения между количеством невыполненных рейсов и расписанием, допущенные предпринимателем по итогам 2 квартала 2019 года, - ввиду неполного квартала, а также по итогам 4 квартала 2019 года и 1 квартала 2020 года - ввиду неосуществления предпринимателем перевозок с декабря 2019 года по январь 2020 года (момент вступления в силу решения Арбитражного суда Брянской области от 01.10.2019 по настоящему делу до 30.01.2020 - момента приостановления исполнения решения суда первой инстанции от 01.10.2019 и постановления апелляционного суда от 25.12.2019 определением Арбитражного суда Центрального округа от 30.01.2020).

Кроме того, в силу пункта 2 части 4 статьи 17 Закона N 220-ФЗ, подпункта 3 пункта 1 статьи 14 Закона N 54-З нарушение максимально допустимого соотношения между количеством не выполненных рейсов и расписанием учитывается, если контроль за соблюдением расписания движения транспортных средств осуществляется с использованием информационной системы навигации.

Доказательств использования такого контроля за расписанием Брянской городской администрацией по правилам статьи 65 АПК РФ не представлено.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции по праву отказал в удовлетворении заявленных требований.

Довод апелляционной жалобы о недостоверности сведений, содержащихся в ежеквартальном отчете об осуществлении регулярных перевозок за 1 квартал 2018 года, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку не имеет под собой конкретного обоснования, подтвержденного достаточными, допустимыми и достоверными доказательствами.

Аргумент администрации о том, что у ИП Махотина Д.Ю. в 1 квартале 2020 года отсутствовали работники, принятые по трудовому договору на должности водителей, не принимается судебной коллегией ввиду того, что данное обстоятельство не предусмотрено законом в качестве основания для прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется. Нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 13.07.2020 по делу N А09-1569/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.В. Большаков

Судьи

Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова