Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2020 г. N 07АП-7906/19 по делу N А45-41100/2018

город Томск

6 октября 2020 г.

Дело N А45-41100/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 октября 2020 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Павлюк Т. В., Хайкиной С. Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винник А. С. с использованием средств аудиозаписи и систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области рассмотрел апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области (07АП-7906/2019(2)) на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 30.06.2020 по делу N А45-41100/2018 (судья Рубекина И.А.) по заявлению Государственного казенного учреждения Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (630009, г. Новосибирск, ул. Никитина, 20/2, оф. 903) к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (630008, г.Новосибирск, ул. Кирова, 3/1) о признании недействительным п.6 представления от 20.09.2018 N 51-18-17/10-11775.

Третьи лица - 1) Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в г. Новосибирске, г. Новосибирск; 2) Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области, г. Новосибирск; 3) Министерство строительства Новосибирской области, г. Новосибирск

В судебном заседании принимают участие:

от заявителя: Королева М. Н. по дов. от 31.07.2020,

от заинтересованного лица: Старцева А. Н. по дов. от 13.01.2020,

от третьих лиц: от ФКУ "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в г. Новосибирске - Павлюченко Е. А. по дов. от 22.01.202, от иных лиц - без участия,

УСТАНОВИЛ:

государственное казенное учреждение Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (далее - заявитель, ГКУ НСО ТУАД, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительным пункта 6 представления от 20.09.2018 N 51-18-17/10-11775, вынесенного Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, УФК по НСО, Управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены: Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в г. Новосибирске (далее - ФКУ "ЦОКР"), Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области (далее -Министерство транспорта), Министерство строительства Новосибирской области (далее - Министерство строительства).

Решением от 21.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 18.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.01.2020 решение от 21.06.2019 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 18.09.2019 Седьмого арбитражного апелляционного суда отменены в части отказа в удовлетворении требования Учреждения о признании недействительным пункта 6 представления от 20.09.2018 N 51-18-17/10-11775, вынесенного Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области, в части выводов о завышении стоимости асфальтобетона щебеночно-мастичного вида ЩМА-15. Дело в указанной части направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новосибирской области.

Решением от 30.06.2020 Арбитражного суда Новосибирской области п.6 представления от 20.09.2018 N 51-18-17/10-11775, вынесенного Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области, в части выводов о завышении стоимости асфальтобетона щебеночно - мастичного вида ЩМА-15, признан недействительным.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что укладка и уплотнение покрытия производится сразу, поэтому применение к готовой смеси заготовительно-складских расходов не обоснованно и неправомерно, так как данная смесь хранению не подлежит, а применяется сразу после изготовления.

ФКУ "ЦОКР" в представленном в материалы дела в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отзыве на апелляционную жалобу поддержало доводы Управления, просит апелляционную жалобу удовлетворить.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу не согласилось с ее доводами, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В порядке статьи 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие третьих лиц - Министерства транспорта и Министерства строительства, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, представители Учреждения и ФКУ "ЦОКР" - доводы отзывов.

Исследовав материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, поступивших отзывов, заслушав представителей Управления, Учреждения, ФКУ "ЦОКР", суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с пунктом 5 Плана контрольных мероприятий Управления Федерального казначейства по Новосибирской области на 2018 год, на основании приказа Управления от 17.05.2018 N 496 "О назначении плановой выездной проверки в Государственном казенном учреждении Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" в период с 17.05.2018 по 27.08.2018 в отношении ГКУ ТУ АД Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области проведена плановая выездная проверка соблюдения ГКУ ТУ АД условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за период с 01.01.2016 по 31.12.2017.

В ходе проверки УФК по НСО выявлены нарушения, о чем составлен акт выездной проверки от 27.08.2018.

20.09.2018 по результатам проведенной проверки УФК по НСО в отношении ГКУ НСО ТУ АД вынесено представление от 20.09.2018 N 51-18-17/10-11775, согласно которому требуется рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения не позднее 30 календарных дней с даты получения представления.

Из представлении в рассматриваемой части следует, что в нарушение п. 7 Раздела I Общего положения Государственного сметного норматива "Федеральные сметные иены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве" (ФССЦ-2001), части 1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, в актах приемки выполненных работ стоимость материальных ресурсов, а именно: смеси асфальтобетонной щебеночно- мастичной тип ЩМА-15, необоснованно принята по "Калькуляции стоимости материалов, полуфабрикатов, конструкций и изделий", разработанной проектной организацией к сметной документации, при наличии прямой расценки в сборнике ФССЦ-2001".

Считая представление от 20.09.2018 N 51-18-17/10-11775 от 20.09.2018 в части нарушения, указанного в пункте 6 представления незаконным и нарушающим права заявителя в предпринимательской и иной экономической деятельности, учреждение обратилось с настоящим заявлением в Арбитражный суд Новосибирской области.

Удовлетворяя заявленные требования при новом рассмотрении дела, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Порядок) Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Должностные лица наделены правом выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (подпункт "г" пункта 10 Постановления N 1092).

С учетом изложенного, Управление наделено полномочия по составлению и выдаче предписаний объектам контроля в ходе осуществления контрольных мероприятий.

Статьями 1, 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определено, что бюджетные правоотношения, в том числе по исполнению бюджета и контролю за его исполнением, регулируются бюджетным законодательством.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств закреплен положениями статьи 34 БК РФ.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

При заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона (часть 2 статьи 34 Закона о контрактной системе).

Из материалов дел следует, что в обоснование правомерности вынесенного представления в оспариваемой части УФК по НСО указало, что в актах приемки выполненных работ стоимость материальных ресурсов, а именно: смеси асфальтобетонной щебеночно-мастичной тип ЩМА-15, необоснованно принята по "Калькуляции стоимости материалов, полуфабрикатов, конструкций и изделий", разработанной проектной организацией к сметной документации, при наличии прямой расценки в сборнике ФССЦ-2001, что привело к необоснованному увеличению стоимости работ.

Суд первой инстанции, признавая необоснованными выводы Управления о завышении учреждением стоимости асфальтобетона щебеночно-мастичного типа ЩМА-15, обоснованно исходил из следующего.

Как следует из материалов дела, в соответствии с требованиями статьи 33 Закона о контрактной системе Государственным казенным учреждением Новосибирской области "Управление контрактной системы" по сформированной Учреждением заявке была размещена закупка на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги "Новосибирск-аэропорт Толмачево" в Новосибирском районе Новосибирской области в Единой информационной системе.

В Федеральном реестре сметных нормативов включены сметные цены на различные виды асфальтобетона ЩМА-15 в зависимости от используемых составов смеси (на битуме, с добавками, с модификаторами, на ПБВ 60 (полимерно-битумном вяжущем)), однако расценка на асфальтобетон ЩМА- 15 на ПБВ-90 в ФССЦ-2001 отсутствует.

Поскольку у заявителя была потребность в использовании материала с повышенными прочностными характеристиками на автомобильной дороге с интенсивным движением, то проектной организацией исходя из данных условий эксплуатации дороги, был разработан состав асфальтобетонной щебеночно-мастичной смеси типа ЩМА-15, в состав которой были включены также помимо ПБВ-90 стабилизирующие добавки, адгезионные присадки.

При ремонте подрядчиком применен асфальтобетон щебеночно-мастичный, тип ЩМА-15 на полимерно-битумном вяжущем (ПБВ-90), что подтверждается представленными в материалы дела документами (в том числе исполнительной документацией, актами освидетельствования ответственных работ, протоколами испытаний полимерно-битумного вяжущего ПБВ-90, протоколами испытаний щебеночно-мастичной асфальтобетонной смеси ЩМА-15), и Управлением и ФКУ "ЦОКР" не оспаривалось в суде первой инстанции.

Как верно отметил суд первой инстанции, в связи с отсутствием в ФССЦ-2001 расценки на ЩМА-15 на ПБВ-90 стоимость материалов по конкретному проекту (технической документации) была рассчитана путем калькулирования по обосновывающим документам.

Определение видов работ по ремонту назначается по результатам оценки транспортно-эксплуатационного состояния дороги. При определении стоимости ремонта ГКУ НСО ТУАД был использован МДС 81-35.2004 (Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации), утвержден постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1, последние изменения в МДС внесены Приказом Министерства строительства РФ от 16.06.2014 N 294/пр. Этот документ включен в федеральный реестр сметных нормативов (п. 80 реестра), размещен на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" http://www.minstrovrf.ru/docs/ (том 1, л.д. 144).

При определении стоимости работ ГКУ НСО ТУАД руководствовалось также письмами Минстроя Новосибирской области. Например, письмом от 09.12.2015 N 3798/45 министерство сообщало заказчикам об использовании индексов изменения сметной стоимости, а также о том, что затраты на перевозку материалов и оборудования по территориальным зонам области рекомендуется определять на основании калькуляций транспортных расходов с учетом реальных и наиболее экономичных схем перевозки от предприятий-изготовителей (поставщиков) до объекта строительства (копия письма в материалах дела, том 1, л.д. 145).

При этом, судом учтено, что правомерность руководства при определении стоимости ремонта МДС 81-35.2004, в т.ч. путем калькуляции, подтверждается ходатайством Минстроя НСО от 10.04.2019 (том 2, л. д. 64-65), отзывом Минстроя НСО от 10.04.2019 (том 3, л.д. 1-13), к которым приложено письмо ГБУ НСО "ГВЭ НСО" от 12.04.2019 N 740/19.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что на дату разработки проектной документации и дату размещения закупки у ГКУ НСО ТУАД отсутствовала обязанность по применению расценки на ЩМА-15, включенной в ФССЦ-2001, так как применен иной вид материала и расценка на этот материал в ФССЦ-2001 отсутствует.

Судом также установлено, что выполнение работ с применением ЩМА-15 на ПБВ-90 подтверждается исполнительной документацией. В состав исполнительной документации входит акт освидетельствования ответственных работ. К каждому такому акту прилагается документация, подтверждающая качество используемого материала (на каждую изготовленную партию смеси), а именно: утвержденный подрядчиком и согласованный заказчиком состав щебеночно- мастичной асфальтобетонной смеси ЩМА-15 ГОСТ 31015-2002, протоколы испытаний полимерно-битумного вяжущего ПБВ-90, протоколы испытаний щебеночно-мастичной асфальтобетонной смеси ЩМА-15. В актах приемки выполненных работ N 1-Ф/Ф.2017.189689, N 2-О/Ф.2017.189689, N1- О/Ф.2017.189689 от 17.08.2019 наименование материала указано "смесь а/б щебеночно-мастичная тип ЩМА-15".

Сдача-приемка выполненных работ производилась в соответствии с разделом 4 контракта. Таким образом, помимо технического контроля подрядчиком, результат работ проверяется заказчиком. В соответствии с контрактом в рамках технического контроля заказчиком произведены испытания щебеночно-мастичного асфальтобетона и полимерно-битумного вяжущего. Приемосдаточные испытания ЩМА проводятся в соответствии с требованиями п.5.3. ГОСТ 31015-2002 и пЛ2.5.2 СП 78 13330.2012.

При проведении приемосдаточных испытаний ЩМА, которые проводятся в соответствии с требованиями ГОСТ 31015-2002 Смеси асфальтобетонные и асфальтобетон щебеночно-мастичные. Технические условия, не предусмотрено и не обязывается проведение испытаний ПБВ или битумов, в связи с чем в представленных копиях протоколов на испытания ЩМА из покрытия на а/д "Новосибирск - аэропорт Толмачево" Новосибирского района отсутствует показатель содержания ПБВ в ЩМА. Копии протоколов N ЩМА 1/153/2017, N ЩМА 2/153/2017, N ЩМА 3/153/2017, N ЩМА 4/153/2017, составленных лабораторией ГКУ НСО ТУАД при проведении приемосдаточного контроля качества покрытия из ЩМА на а/д "Новосибирск - аэропорт Толмачево" Новосибирского района (том 4, л. д. 84-87 представлены (том 4, л.д. 69-81). Протоколы испытаний ЩМА входят в состав исполнительной документации.

Как верно отметил суд первой инстанции, указанными документами подтверждается факт выполнения работ по ремонту автомобильной дороги с применением ЩМА-15 на ПБВ-90.

На основании изложенного суд первой инстанции, суд первой инстанции заключил, что требование заинтересованного лица о применении расценки при приемке работ и подписании актов сдачи-приемки работ на ЩМА-15, имеющейся в ФССЦ-2001, когда работы выполнены с применением ЩМА-15 на ПБВ-90, что подтверждается материалами дела, исполнительной документацией, не основано на нормах действующего законодательства.

Позиция Управления о необоснованности применения "Калькуляции стоимости материалов, конструкций и изделий", в нарушение ФССЦ-2001, обоснованно отклонена судом первой инстанции.

Так, судом указано, что в ходе проверки производился сравнительный расчет стоимости материала ЩМА-15 исходя из расценки, включенной в ФССЦ-2011 и рассчитанной для щебеночно-мастичного асфальтобетона (ЩМА-15) на битуме, т.е. без учета применения добавок и ПБВ, поскольку в технической документации не указано, по мнению Управления, указания о применении ЩМА-15 на ПБВ-90.

В связи с изложенным, а учитывая, что эти документы не содержат данных, позволяющих идентифицировать источник их получения, в представленных прайс-листах не указаны ИНН, ОГРН, место нахождения организации. Цена ЩМА-15 на ПБВ-90 указана только в прайс-листе ООО "Оплот", цена за тонну с учетом НДС 18% составляет 3200 руб. Данный прайс-лист не содержит информации о составе ЩМА-15 на ПБВ-90, о наличии дополнительных добавок, о соответствии требованиям ГОСТ, представленные УФК по Новосибирской области и ФКУ "ЦОКР", суд первой инстанции верно указал, что прайс-листы не являются надлежащими доказательствами и не свидетельствуют по существу об обоснованности выданного предписания в обжалуемой части.

Также судом первой инстанции приняты во внимание представленные заявителем данные по стоимости 1т ЩМА-15 по ФССЦ-2001 и ЩМА-15 на ПБВ-90.

На основании чего, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что ГКУ НСО ТУАД не допущено завышение стоимости материальных ресурсов при определении сметной стоимости работ по ремонту, что подтверждает обоснованность примененного метода определения цены на ЩМА-15 на ПБВ-90 как наиболее оптимального и экономически обоснованного и не противоречащего действующему законодательству.

При изложенных обстоятельствах судом первой инстанции дана правильная оценка примененным нормативным правовым актам и обстоятельствам дела, требования Учреждения о признании недействительным п.6 представления от 20.09.2018 N 51-18-17/10-11775, правомерно удовлетворены.

Доводы подателя апелляционной жалобы выражают несогласие с выводами суда об оценке установленных обстоятельств и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм права.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом того, что Управление освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по апелляционной жалобе апелляционным судом не распределяются.

Руководствуясь статьями 110, 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 30.06.2020 по делу N А45-41100/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

Т. В. Павлюк С. Н. Хайкина