Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2020 г. N 21АП-2360/20 по делу N А83-13970/2019

06 октября 2020 г.

Дело N А83-13970/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 октября 2020 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Приваловой А.В.,

судей Градовой О.Г.,

Кравченко В.Е.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Хлебинской Е.Г.,

при участии в судебном заседании:

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым - Тимошевского В.А., действующего на основании доверенности N 146 от 09.01.2020;

от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Республиканская детская инфекционная клиническая больница" - Курдеде А.Н., действующей по доверенности от 06.05.2020;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 23 июля 2020 года по делу N А83-13970/2019, рассмотренному по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Республиканская детская инфекционная клиническая больница" к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Республики Крым о признании незаконным акта плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Крым "Республиканская детская инфекционная клиническая больница" (далее - заявитель, учреждение, ГБУЗРК "РДИКБ") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Республики Крым (далее - фонд, ТФОМС Республики Крым), уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в котором просит:

- признать недействительным акт фонда от 28.06.2019 в части выводов, изложенных в абз. 30 п.п.2,3,4, абз.31 стр.75 раздела VI "Выводы о деятельности МО и рекомендации по устранению выявленных недостатков", а именно: произведено списание медикаментов, пришедших в негодность, дальнейшее использование которых в медицинской практике признано нецелесообразным, в связи с истечением срока годности; в I квартале 2019 года произведено перемещение медикаментов, приобретенных за счет средств обязательного медицинского страхования, в зону карантин в связи истечением срока годности; произведено списание товаров медицинского назначения, приобретенных за счет средств обязательного медицинского страхования, с материально-ответственного лица-фармацевта по причине потопа; в ходе внеплановой инвентаризации медикаментов установлены: недостача, излишки и медикаменты с истекшим, сроком годности;

- признать незаконным решение фонда, изложенное в акте плановой комплексной проверки от 28 июня 2019 года, с учетом сообщения о результатах рассмотрения возражений учреждения на акт плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Республиканская детская инфекционная клиническая больница" от 28 июня 2019 года, направленное письмом исх.N 3171 от 10.07.2019, в части требования перечислить на счет ТФОМС Республики Крым средства обязательного медицинского страхования, использованные не по целевому назначению, в сумме 640 301,84 рублей и требование уплатить штраф в размере 64 030,18 рублей.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 23.07.2020 заявленные требования удовлетворены, признан недействительным акт Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Республиканская детская инфекционная клиническая больница" от 28 июня 2019 года, с учетом сообщения о результатах рассмотрения возражений ГБУ РК "Республиканская детская инфекционная клиническая больница" на акт плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования N 3171 от 10.07.2019, в части признания использованными не по целевому назначению денежных средств на приобретение медикаментов, у которых истек срок годности, а также требования перечислить на счет ТФОМС Республики Крым средства обязательного медицинского страхования, использованные не по целевому назначению, в сумме 640 301,84 рублей и уплатить штраф в размере 64 030,18 рублей.

Не согласившись с принятым решением, ТФОМС Республики Крым обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам права, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Фонд считает не соответствующими нормам бюджетного законодательства выводы суда о том, что действия учреждения по неиспользованию лекарственных средств с истекающим сроком годности не могут быть признаны нецелевым использованием средств. Ссылаясь на положения статей 162, пункта 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, из которых следует, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предоставленных ему бюджетных ассигнований, фонд указывает, что средства обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим и подлежат использованию в соответствии с их целевым назначением, в связи с чем неправомерное списание значительных сумм неиспользованных медикаментов, закупаемых за счет средств ОМС, недопустимо. По мнению фонда, приобретение медикаментов необходимо производить с учетом предварительного планирования, расчета потребности и срока годности приобретаемых лекарственных препаратов, не осуществление контроля за реализацией лекарственных препаратов с ограниченным сроком годности в учреждении привело к необоснованному несению затрат по списанию лекарственных препаратов с истекшими сроками годности на сумму 640 301,84 руб. Кроме того, апеллянт указывает, что заявитель не осуществил передачу лекарственных препаратов с истекшим сроком годности в иную медицинскую организацию с целью их использования при оказании соответствующей медицинской помощи. Фонд полагает, что указанное свидетельствует о нецелевом использовании учреждением средств ОМС.

Представитель фонда в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы и просил ее удовлетворить.

Представитель учреждения возражала против доводов апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в представленном отзыве, полагая судебный акт законным и обоснованным, просила отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для ее удовлетворения и отмены судебного акта в силу следующего.

Как следует из материалов дела, на основании приказа фонда от 28.05.2019 N 129 и утвержденного плана проведения плановых комплексных проверок использования средств обязательного медицинского страхования на 2019 год уполномоченными должностными лицами фонда проведена плановая комплексная проверка использования средств ОМС в ГБУЗРК "РДИКБ" за период с 01.01.2017 по 01.04.2019.

По результатам проверки составлен акт от 28.06.2019, в котором среди прочего зафиксировано, что актами списания материальных ценностей в 2018 году произведено списание медикаментов, пришедших в негодность, дальнейшее использование которых в медицинской практике признано нецелесообразным в связи с истечением срока годности, на общую сумму 558 210,87 руб.; в 1 квартале 2019 года - произведено перемещение медикаментов, приобретенных за счет средств ОМС, в зону карантин в связи с истечением срока годности на общую сумму 42 737,90 руб.; актом о списании материальных запасов от 13.03.2019 N 0000-000119 произведено списание товаров медицинского назначения, приобретенных за счет средств ОМС, с материально-ответственного лица - фармацевта по причине потопа на сумму 37 316,33 руб.; на основании приказа главного врача от 14.06.2019 N 75 проведена инвентаризация медикаментов, в ходе которой выявлены медикаменты с истекшим сроком годности на сумму 2 036,74 руб.

Указанное квалифицировано фондом как нецелевое использование средств ОМС.

Данным актом на учреждение возложена обязанность на счет фонда перечислить в течение 10 дней средства, использованные не по целевому назначению в сумме 1 264 328,84 руб., и уплатить штраф за использование средств не по целевому назначению в сумме 129 011,64 руб.

Считая акт проверки от 28.06.2019 незаконным в части изложенных в нем выводов и требования о перечислении на счет фонда денежных средств в размере 640 301,84 руб. и уплаты штрафа в размере 64 030,18 руб., начисленных в связи со списанием лекарственных препаратов с истекшим сроком годности, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия спорного решения, возлагается на заинтересованное лицо, что следует из положений части 5 статьи 200 АПК РФ.

В данном случае оспариваемый акт отвечает требованиям ненормативного и может быть обжалован в рамках главы 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (тарифы на оплату медицинской помощи) и в иных случаях, предусмотренных настоящим Законом.

Медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Средства обязательного медицинского страхования медицинская организация обязана использовать в соответствии с программами обязательного медицинского страхования, в том числе базовой программой обязательного медицинского страхования и территориальной программой обязательного медицинского страхования, являющихся составной частью программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Указанные программы в числе прочего определяют виды медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования (статьи 35, 36 Закона N 326-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона N 326-ФЗ, тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ установлено, что структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи транспортных услуг связи, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Следовательно, одним из принципов осуществления обязательного медицинского страхования являются обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 21.01.2011 N 15н, территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями производится фондом в порядке, предусмотренном Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 "Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования" (далее - Положение N 73).

Пунктами 17 и 17.2 Положения предусмотрено, что проверка использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, включает проверку соблюдения обязательства медицинской организации по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, в том числе по структуре тарифа на оплату медицинской помощи.

Проверка использования средств на указанные цели осуществляется путем проверки первичных документов, подтверждающих законность проведения банковских операций, включающих договоры поставки лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, согласно пункту 23.3 Положения N 73 в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В силу статей 2, 6, 10, 11, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджеты фондов обязательного медицинского страхования относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, к правоотношениям, связанным с использованием средств фонда, применяются положения БК РФ.

Согласно статье 38 упомянутого Кодекса бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (принцип адресности и целевого характера бюджетных средств).

Частью 1 статьи 147 БК РФ установлено, что расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (в редакции постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N 13) разъяснил, что статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Между тем, в акте проверки от 28.06.2019 не приведено доказательств того, что ГБУЗРК "РДИКБ", приобретая лекарственные препараты в проверяемом периоде в указанном количестве, могло выполнить поставленные задачи с использованием меньшего объема лекарственных средств или что, используя определенный объем средств, учреждение могло бы достичь лучшего результата; не проведен анализ документов, по которым лекарственные препараты были приобретены, в частности, не соотнесены условия поставки препаратов (цены и объемы приобретенных лекарственных препаратов и т.д.) с актами об их списании, не соотнесены объемы приобретенных лекарственных средств с закупками предыдущих периодов; выводы о неэффективном планировании приобретения лекарственных средств или завышении объемов закупки, повлекших дальнейшее списание неиспользованных лекарственных средств ввиду истечения срока их годности, в акте отсутствуют.

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Крым "Республиканская детская инфекционная клиническая больница" является многофункциональным медицинским учреждением здравоохранения, оказывающим специализированную медицинскую помощь и приобретает лекарственные препараты для оказания медицинской помощи детям.

При этом, в данном случае, как верно отметил суд первой инстанции, медицинское учреждение оказывает экстренную медицинскую помощь в неотложной форме, соответственно, рассчитать точную потребность в приобретении и использовании лекарственных средств и расходных материалов, которые будут использованы в лечебном процессе, со 100% вероятностью невозможно.

Основной целью использования медицинскими организациями средств обязательного медицинского страхования является оказание застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы, для чего требуется наличие необходимых лекарственных средств.

Судом установлено и из акта проверки следует, что в проверяемом периоде ГБУЗРК "РДИКБ" правомерно производило расходы из средств ОМС на закупку лекарственных препаратов, реактивов и химикатов, что признается и представителем фонда.

Таким образом, судом верно установлено, что приобретение лекарственных средств за счет средств обязательного медицинского страхования является целевым использованием денежных средств. Доказательств приобретения изначально лекарственных средств без учета срока годности, не представлено. Действия учреждения по неиспользованию лекарственных средств с истекающим сроком годности, не могут быть признаны нецелевым использованием средств.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией Арбитражного суда Центрального округа, изложенной в постановлении от 22.06.2020 по делу N А84-1194/2019, поддержанной определением Верховного Суда Российской Федерации от 28.09.2020 N 310-ЭС20-14519.

Согласно пункту 23.2 Положения N 73, описание фактов нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки (в том числе фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования), должно содержать обязательную информацию о конкретно нарушенных нормах законодательных, иных нормативных правовых актов или их отдельных положений с указанием, за какой период допущены нарушения, когда и в чем они выразились, сумм документально подтвержденных нецелевых расходов и расходов, произведенных с нарушением законодательных, иных нормативных правовых актов; в акте проверки не допускается включение различного рода выводов, предположений и фактов, не подтвержденных первичными и отчетными документами.

Выводы о нарушениях бюджетного законодательства при закупке лекарственных средств, о неэффективном расходовании бюджетных средств в оспариваемой части акта отсутствуют, доказательств неэффективного использования бюджетных средств, в порядке предусмотренном абзацем 4 пункта 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", фондом не представлено и установленные судом первой инстанции обстоятельства заявителем жалобы не опровергнуты.

На основании изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о недействительности акта проверки в оспариваемой части как не соответствующего требованиям действующего законодательства и нарушающего права и законные интересы учреждения.

Выводы суда соответствуют действующему законодательству и основаны на полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимосвязи при правильном установлении фактических обстоятельств рассматриваемого дела. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены судебного акта.

С учетом изложенного, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 23 июля 2020 года по делу N А83-13970/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

О.Г. Градова