Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2020 г. N 17АП-9232/20 по делу N А60-61/2020

г. Пермь

21 октября 2020 г.

Дело N А60-61/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 октября 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.

судей Васевой Е.Е., Голубцова В.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шляковой А.А.

лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "город Екатеринбург"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 03 июля 2020 года

по делу N А60-61/2020

по заявлению индивидуального предпринимателя Подкорытовой Натальи Викторовны (ИНН 665907854390, ОГРНИП 316965800031488)

к Администрации Железнодорожного района города Екатеринбурга (ИНН 6659015426, ОГРН 1026602961945)

третье лицо - Администрация муниципального образования "город Екатеринбург" (ИНН 6661004661, ОГРН 1046603983800),

о признании незаконным бездействия,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Подкорытова Наталья Викторовна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации Железнодорожного района города Екатеринбурга (далее - Администрация района) по незаключению договора на размещение нестационарных торговых объектов по заявлению N 31 от 25.11.2019, признании незаконным решения Администрации района, выраженного в письме N 63/20-17/001/1345 от 17.12.2019, а также об обязании Администрации района заключить с заявителем договор на размещение нестационарного торгового объекта: павильон "Продовольственные товары" площадью 30 кв.м по адресу: г. Екатеринбург, пос. Шувакиш, ул. Денежская, д. 31 (с учетом принятого судом уточнения заявленных требований).

Администрация муниципального образования "город Екатеринбург" привлечена к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 03 июля 2020 года заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие Администрации района по незаключению договора на размещение нестационарного торгового объекта на объект по адресу: г. Екатеринбург, пос. Шувакиш, ул. Денежская, 31, площадью 30 кв.м. На Администрацию района возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Подкорытовой Натальи Викторовны путем заключения с ней договора на размещение нестационарного торгового объекта на вышеуказанный объект.

Не согласившись с судебным актом, Администрация города Екатеринбурга (далее - Администрация) обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Администрация ссылается на то, что заявитель не имеет действующего договора аренды земельного участка, плату за размещение нестационарного торгового объекта не вносит, то есть не осуществляет использование и эксплуатацию места размещения нестационарного торгового объекта, включенного в схему размещения нестационарных торговых объектов (данный факт подтверждается в том числе актом обследования земельного участка от 13.03.2020 N 273/2-2020). Следовательно, правовые основания для заключения с заявителем договора, предусматривающего размещение нестационарного торгового объекта, без торгов, предусмотренные пунктом 13 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 14.03.2019 N 164-ПП "Об утверждении Порядка размещения нестационарных объектов на территории Свердловской области", отсутствуют. В связи с чем действия Администрации района соответствуют Постановлению Правительства Свердловской области от 14.03.2019 N 164-ПП. В нарушение указанной нормы заявителем не обосновано, каким образом отказ Администрации района, изложенный в письме от 17.12.2019 N 63/20-17/001/1345, нарушает права и законные интересы заявителя.

Заявителем представлены письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых он просит решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Администрацией представлено дополнение к апелляционной жалобе, в котором указано на то, что в ходе подготовки аукционной документации, а именно при формировании ситуационного плана места размещения нестационарного торгового объекта, установлено, что он расположен в границах проезжей части и нарушает требования пунктов 1.2 и 1.5 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090. В связи с чем на заседании комиссии по подготовке проекта схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" рассмотрен вопрос об исключении места размещения нестационарного торгового объекта - павильона "Продовольственные товары" по адресу: г.Екатеринбург, пос. Шувакиш, ул. Денежская, 31 - из схемы размещения нестационарных торговых объектов. По результатам заседания комиссии принято решение об исключении места размещения нестационарного торгового объекта их схемы размещения нестационарных торговых объектов, решение о предоставлении компенсационного места не принималось, поскольку право на размещение нестационарного торгового объекта по указанному адресу никому не предоставлено.

Администрацией заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела выписки из протокола заседания комиссии от 16.04.2020 N 10/42/29.2-07/0134 и схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Железнодорожного района города Екатеринбурга в редакции от 19.08.2020, ссылаясь на то, что они не могли быть представлены в суд первой инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

Поскольку выписка из протокола заседания комиссии от 16.04.2020 N 10/42/29.2-07/0134 является документом самой Администрация, она могла представить его в суд первой инстанции до окончания судом рассмотрения спора по существу (25.06.2020). Между тем Администрация не только не представила этот документ в суд первой инстанции, но и в принципе не заявляла о рассмотрении ею вопроса об исключении места размещения спорного объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Решение Администрацией вопроса о реализации или нереализации собственного решения зависит исключительно от усмотрения самой Администрации, в связи с чем является ее собственником риском и не может быть признано уважительной причиной непредставления доказательства в суд первой инстанции.

На основании изложенного в приобщении к делу выписки из протокола заседания комиссии от 16.04.2020 N 10/42/29.2-07/0134 судом апелляционной инстанции отказано.

В приобщении к делу схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Железнодорожного района города Екатеринбурга в редакции от 19.08.2020 также следует отказать, поскольку такая схема не учитывалась и не могла быть учтена при вынесении Администрацией района оспариваемого решения (от 17.12.2019). То есть значения для разрешения настоящего спора эта схема не имеет.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, отзыв не представили, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 03.07.2018 ИП Подкорытова Н.В. направила в Администрацию города Екатеринбурга заявление N 10 с предложением включить в схему размещения нестационарных торговых объектов (НТО) место размещения нестационарного объекта: павильон "Продовольственные товары/продукты питания" площадью 30 кв. м с местом нахождения по адресу: г. Екатеринбург, пос. Шувакиш, ул. Денежская, д. 31.

В ответе от 25.07.2018 N 29.2-17/1551 Администрация указала, что решением комиссии принято положительное решение о включении в схему размещения указанного места размещения со статусом "перспективное".

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Свердловской области от 6 февраля 2019 года по делу N А60-59834/2018 предпринимателю отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным решения Администрации города Екатеринбурга, выраженного в письме от 25.07.2018 N29.2-17/1551, а также об обязании Администрации города Екатеринбурга в 30-дневный срок с момента вступления в силу решения суда устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, приняв решение об изменении статуса "перспективное" на "действующее".

При этом суды указали, что в соответствии с пунктом 4 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области (утв. Постановлением Правительства Свердловской области 27.04.2017 N 295-ПП) перспективное место размещения нестационарного торгового объекта - место размещения нестационарного торгового объекта, определенное в целях восполнения недостатка оказания услуг розничной торговли, общественного питания и бытовых услуг, удовлетворения потребности населения в доступности данных услуг.

Следовательно, любое новое место размещения нестационарного объекта включается органом местного самоуправления в схему размещения НТО в целях восполнения недостатка оказания услуг розничной торговли, общественного питания и бытовых услуг, независимо от того, кто является инициатором включения такого места размещения нестационарного объекта в схему размещения (орган местного самоуправления, гражданин или хозяйствующий субъект), что соответствует целям разработки схемы размещения нестационарных объектов, определенным в пункте 3 Порядка.

Заявитель 25.11.2019 направил в Администрацию города Екатеринбурга заявление N 30 и в Администрацию Железнодорожного района города Екатеринбурга заявление N 31 о заключении договора на размещение указанного нестационарного торгового объекта.

В ответе от 17.12.2019 N 63/20-17/001/1345 Администрация района указала, что в соответствии с Порядком, утв. Постановлением Правительства Свердловской области от 14.03.2019 N 164-ПП, право на размещение нестационарных торговых объектов в "перспективных" местах определяется на торгах в форме аукциона, по результатам которого будет заключен договор, предусматривающий размещение нестационарного торгового объекта. Порядок организации проведения аукциона будет утвержден после принятия и вступления в силу решения Екатеринбургской городской Думы "Об утверждении Положения об условиях размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург". В настоящее время проект Решения Екатеринбургской городской Думы проходит оценку регулирующего воздействия.

Иных оснований для отказа в заключении договора на размещение НТО в решении Администрация района не указано.

Полагая, что действия Администрации района по незаключению договора, предусматривающего размещение нестационарного торгового объекта, являются незаконными и нарушают права и законные интересы, предприниматель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Судом принято приведенное выше решение.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, соблюдение судом норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с положениями абзацев 10, 11 пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов местного значения городского округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу подпунктом 15 пункта 1 статьи 16 названного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу части 3 статьи 10 указанного закона схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Свердловской области 27.04.2017 N 295-ПП утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области (далее - Порядок).

Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 19.12.2018 N 3092 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", в которую место размещения павильона "Продовольственные товары", площадью 30 кв.м., по адресу: г. Екатеринбург, пос. Шувакиш, ул. Денежская, д. 31 включено в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Постановлением Правительства Свердловской области N 164-ПП от 14.03.2019 "Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Свердловской области" утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории Свердловской области (далее - Порядок N 164-ПП).

Таким образом, суд пришел к верному выводу, что невключение Администрацией в схему размещения нестационарных торговых объектов с 2019 года спорного объекта заявителя, который ранее был включен в утвержденную схему размещения НТО (как перспективный), не соответствует приведенным выше положениям.

Как правильно указано в решении суда, обязанность юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей подавать новые заявления о включении объектов, внесенных в раннее утвержденные схемы размещения нестационарных торговых объектов, не предусмотрена.

Пунктом 13 Порядка N 164-ПП предусмотрены случаи заключения договора без проведения торгов. Под перечисленные в нем случаи заявитель по настоящему делу не подпадает. Однако в силу подпункта 6 пункта 13 Порядка N 164-ПП перечень возможных случаев заключения договора без проведения торгов не является исчерпывающим.

Законодательство Российской Федерации также не предусматривало, что заключение договоров на размещение объектов нестационарной торговли производится исключительно по результатам торгов или аукциона.

Кроме того, обеспечение проведения конкурентных процедур является обязанностью государственного органа субъекта и должно было быть реализовано именно принятием Порядка.

Администрацией города Екатеринбурга принято Постановление N 639 от 12.03.2015 "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции "Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (в редакции Постановления N 2545 от 26.12.2017). Проект схемы размещения нестационарных торговых объектов до его утверждения и принятия Главой Екатеринбурга проходил стадию Оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов.

Заинтересованные лица с момента начала административной процедуры по разработке схемы и до момента утверждения схемы Главой Екатеринбурга имели предусмотренную законом возможность направить свои предложения, возражения, замечания в части включения в схему. Такая возможность предусмотрена для целей информирования и защиты интересов третьих лиц, а также для выявления потенциальных претендентов.

На основании указанного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что конкурентные процедуры и права третьих лиц в отношении указанных в заявлении мест размещения нарушены не были, а заключение договоров на размещение объектов нестационарной торговли исключительно по результатам торгов действующим законодательством не установлено.

Администрацией не доказано и документально не подтверждено, чьи права будут нарушены в случае, если договор на размещение НТО в спорном месте будет заключен с заявителем. Иных претендентов на размещение торговых объектов по указанному заявителем адресу не выявлено.

Действительно, нормативный акт, регламентирующий порядок заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Екатеринбурга, на период обращения с заявлением о заключении договора не был принят.

Вместе с тем сам по себе факт непринятия нормативного правового акта не может являться основанием для отказа заявителю в оформлении прав на размещение нестационарных торговых объектов, включенных в схему размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках в муниципальном образовании "город Екатеринбург".

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 09.04.2002 N 68-О, пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

Постановлением Правительства Свердловской области от 25.09.2013 N 1159-ПП утвержден Перечень государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти Свердловской области, территориальными государственными внебюджетными фондами Свердловской области в государственном бюджетном учреждении Свердловской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг", в соответствии с которым министерство является исполнителем такой государственной услуги как заключение договора на размещение нестационарных торговых объектов, что, в свою очередь, также указывает на отсутствие у Министерства правовых оснований для отказа в заключении договора на размещение нестационарных торговых объектов.

Дав ответ об отсутствии соответствующих нормативных актов, Администрация района фактически отказала в заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта по такому основанию, как отсутствие порядка заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов.

На основании изложенного ответчиками не доказано соответствие оспариваемых бездействия и решения закону или иному нормативному правовому акту.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что место размещения нестационарного торгового объекта расположено в границах проезжей части подлежит отклонению, поскольку фактически это не являлось основанием для отказа в заключении договора с предпринимателем.

Кроме того, данный довод ничем, кроме как собственным решением Администрации, не подтвержден.

Ссылаясь в суде апелляционной инстанции на новые обстоятельства, Администрация не пояснила, почему ранее (в том числе при принятии положительного решения о включении спорного места в схему размещения со статусом "перспективное") эти обстоятельства не были учтены Администрацией; не представила, в частности, документов в подтверждение произошедших изменений в планировки территории Железнодорожного района.

Иных оснований для отказа в заключении договора (отсутствие в схеме размещения, невозможность размещения в указанном месте) в решении не приведено.

Доводы Администрации о том, что суд первой инстанции выбрал неправильный способ восстановления нарушенного права заявителя путем обязания заключить договор подлежит отклонению, поскольку согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Согласно пункту 6 Порядка N 164-ПП, размещение нестационарного торгового объекта осуществляется на основании договора, предусматривающего размещение нестационарного торгового объекта в определенном схемой месте, заключаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Свердловской области.

Согласно пункту 7 порядка, договор заключается в случаях, предусмотренных настоящим порядком, хозяйствующим субъектом по результатам проведения торгов или без проведения торгов с:

1) органом местного самоуправления муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, на объектах, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена;

2) исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере управления земельными ресурсами, находящимися в собственности Свердловской области, на объектах, находящихся в государственной собственности Свердловской области;

3) бюджетным учреждением, которому на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлены земельные участки, занятые лесными парками, исключительно для реализации бюджетным учреждением своих уставных целей.

На основании изложенного решение суда первой инстанции отмене не подлежит. Основания для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 03 июля 2020 года по делу N А60-61/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Е.Е. Васева В.Г. Голубцов