Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2020 г. N 21АП-1907/20 по делу N А83-13017/2019

22 октября 2020 г.

Дело N А83-13017/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2020 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Градовой О.Г.,

судей Кузняковой С.Ю.,

Яковлева А.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гусевой Е.Г.,

с участием в судебном заседании:

представителя Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Водоканал Южного берега Крыма" - Лосевой С.Г.,

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 22 июня 2020 года по делу N А83-13017/2019,

принятое по заявлению Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Водоканал Южного берега Крыма" (298612, Республика Крым, город Ялта, улица Кривошты, дом 27)

к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю (295022, Республика Крым, город Симферополь, Кечкеметская улица, дом 198)

при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства жилищно - коммунального хозяйства Республики Крым (295021, Республика Крым, город Симферополь, Залесская улица, дом 12),

о признании незаконным и об отмене постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

22.07.2019 по почте Государственное унитарное предприятие Республики Крым "Водоканал Южного берега Крыма" (ОГРН: 1149102053143 - л.д. 58-72 т. 1, далее - ГУП РК "Водоканал ЮБК" или заявитель) подало в Арбитражный суд Республики Крым (суд первой инстанции) заявление о признании незаконным и об отмене вынесенного 15.07.2019 Межрегиональным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю (ОГРН: 1147746380760 - л.д. 73-79 т. 1, далее - Крымское управление Ростехнадзора или административный орган) постановления N 84-20/05 о привлечении к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 410.000 руб. (л.д. 8-14, 81 т. 1).

Заявление обосновано тем, что ГУП РК "Водоканал ЮБК" не виновно в неисполнении предписания в части финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, который может быть причинен в результате аварии на ГТС Счастливенского гидроузла и Загорского гидроузла, так как выполнил установленные законом требования - подал декларации безопасности этих гидротехнических сооружений и заключил договор страхования гражданской ответственности по обеспечению безопасности названных гидроузлов, а дополнительные финансовые мероприятия должны осуществляться за счет бюджета, за получением субсидии на такое финансирование заявитель обращался, но эта просьба не удовлетворена.

Решением суда первой инстанции (с учетом исправленной описки) заявленные требования удовлетворены, оспоренное постановление признано незаконным и отменено по тем мотивам, что административным органом не доказано событие административного правонарушения и вина заявителя в его совершении, результаты проведенной внеплановой выездной проверки не приняты как доказательство, так как эта проверка проведена с грубым нарушением закона - без согласования с прокурором (л.д. 94-105,113-115 т. 2).

Крымским управлением Ростехнадзора подана апелляционная жалоба, в которой этот участник просит отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что судебный акт принят с нарушением норм материального права, выводы, изложенные в решении суда не соответствуют обстоятельствам дела (л.д. 123-127 т. 2).

В апелляционной жалобе указано на то, что не требуется согласование с прокурором проведения внеплановой выездной проверки, целью которой являлась проверка исполнения ранее выданного предписания; отсутствие финансирования на содержание гидротехнических сооружений не свидетельствует об отсутствии вины заявителя в неисполнении предписания.

Из отзыва на апелляционную жалобу следует, что ГУП РК "Водоканал ЮБК" не согласно с доводами апелляционной жалобы по тем основаниям, что вне зависимости от цели внеплановой выездной проверки ее проведение на территории СЭЗ подлежит согласованию с прокурором; заявитель не является собственником ГТС и у него нет доходов, позволяющих за собственные средства обеспечить финансирование ответственности за вред, причиненный в результате аварии на ГТС (л.д. 146-150 т. 2).

В судебном заседании представитель заявителя просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по приведенным в отзыве и в заявлении основаниям.

Представители иных участников в судебное заседание не явились.

О месте и времени судебного заседания на 15.10.2020 участники извещены определением от 17.09.2020, копии которого получили, что подтверждается почтовыми уведомлениями (л.д. 25-26 т. 4).

22.09.2020 информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", о чем к делу приобщены доказательства (л.д. 28 т. 4).

Учитывая эти обстоятельства, а также необязательность явки в судебное заседание представителей участников дела, достаточность доказательств для рассмотрения дела, суд апелляционной инстанции определил: рассмотреть дело без участия в судебном заседании неявившихся лиц.

На основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (далее - суд апелляционной инстанции) установил следующие обстоятельства, подтвержденные совокупностью доказательств, в том числе дополнительно истребованных судом апелляционной инстанции.

28.06.2019 заместитель руководителя Крымского управления Ростехнадзора Немченко В.Ф., рассмотрев без участия законного представителя ГУП РК "Водоканал ЮБК" материалы дела об административном правонарушении (протокол об административном правонарушении N 84 от 03.07.2019, вынес постановление N 84-20/05, которым ГУП РК "Водоканал ЮБК" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 400.000 руб. (л.д. 16-20, 94-100 т. 1).

О месте и времени рассмотрения административным органом дела заявитель уведомлен определением от 03.07.2019, которое получил в тот же день, о чем свидетельствует отметка с оттиском штапеля входящей корреспонденции заявителя (л.д. 101-102 т.1).

Протокол об административном правонарушении N 84-20/05 от 03.07.2019 составлен государственным инспектором Крымского управления Ростехнадзора Супрун С.С. при участии представителя ГУП РК "Водоканал ЮБК" Климова Р.В. (инженер по промышленной безопасности), действовавшего на основании доверенности N 69 от 03.07.20919 (л.д. 37-40, 103-107 т. 1).

Согласно протокола и постановления административное правонарушение выразилось в том, что ГУП РК "Водоканал ЮБК" не выполнило в срок до 01.06.2019 (с учетом продления срока исполнения) требования пунктов 7 и 20 выданного 30.07.2018 Крымским управлением Ростехнадзора предписания N 17-20/05.

В подтверждение совершения административного правонарушения административным органом представлен акт внеплановой выездной проверки от 13.06.2019 N 67-17/05, согласно которого проверка проведена при участии и.о. заместителя директора, главного инженера ГУП РК "Водоканал ЮБК" Филюшина В.В., действовавшего на основании доверенности от 10.06.2019; проверкой установлено неисполнение требований пунктов 7 и 20 ранее выданного предписания N 17-20/05 от 30.07.2018 (л.д. 33-36, 121-124 т. 1).

Проведение этой проверки с прокурором не согласовывалось. О проведении проверки заявитель извещен направленным 30.05.2019 по электронной почте уведомлением N 05/3233 от 30.05.2019 (л.д. 118-120 т. 1). Копия акта проверки вручена 13.07.2019 представителю заявителя Филюшину В.В., о чем свидетельствует расписка в акте этого представителя (л.д. 36 т.1). Поданные ГУП РК "Водоканал ЮБК" возражения на названный акт проверки не удовлетворены (л.д. 41-44 т.1).

ГУП РК "Водоканал ЮБК" не оспаривает того факта, что не исполнил в установленный срок требования пунктов 7 и 20 выданного 30.07.2018 Крымским управлением Ростехнадзора предписания N 17-20/05, но полагает, что эти пункты предписания незаконны.

Действительно, 30.07.2018 Крымским управлением Ростехнадзора в адрес ГУП РК "Водоканал ЮБК" выдано предписание N 17-20/05, пунктами 7 и 20 которого из-за нарушения требований статьи 17 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (непредставления финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии на ГТС на Счастливенском и Загорском гидроузлах) ГУП РК "Водоканал ЮБК" предписано в срок до 01.06.2019 (с учетом продления срока исполнения предписания - л.д. 133 т. 1) устранить нарушения и до устранения этих нарушений не допускать эксплуатацию ГТС (л.д. 126-129 т. 1).

Это предписание в судебном порядке не оспаривалось.

Из данных в судебном заседании пояснений представителя ГУП РК "Водоканал ЮБК" и представленных письменных доказательств следует, что ГУП РК "Водоканал ЮБК" эксплуатирует ГТС на Счастливенском и Загорском гидроузлах; эти ГТС являются собственностью Республики Крым; 10.08.2018 и 03.09.2018 Ростехнадзором утверждены поданные заявителем декларации безопасности гидротехнических сооружений названных гидроузлов, согласно которым размер финансового обеспечения гражданской ответственности составляет : по Счастливенскому гидроузлу- 2.610.799.000 руб., по Загорскому гидроузлу - 3.914.414.000 руб.; источниками финансирования являются заключенный заявителем договор страхования на 500.000.000 руб. по каждому гидроузлу и дополнительное финансирование за счет Министерства жилищно - коммунального хозяйства Республики Крым (л.д. 45-51 т. 1, 32-38 т. 4).

Факт страхования гражданской ответственности владельца опасного гидротехнического сооружения подтвержден заключенным 27.08.2018 ГУП РК "Водоканал ЮБК" с ПАО "САК "Энергогарант" контрактом N 79-08/2018, по которому общая страховая сумма по плотинам ГТС на Счастливенском и Загорском гидроузлах составляет 1.000.000.000 руб. (по 500.000.000 руб. по каждому гидроузлу) (л.д. 60-75 т. 3).

ГУП РК "Водоканал ЮБК" совершены действия по заключению договоров по капитальному строительству на названных гидроузлах, на выполнение работ по установке локальной системы оповещения ГТС, а также заявитель неоднократно обращался в Министерство жилищно - коммунального хозяйства Республики Крым о дополнительном финансировании обеспечения гражданской ответственности по названным ГТС, но положительного решения не принято. Данные факты участники не оспаривают и эти факты подтверждены дополнительно представленными по требованию суда апелляционной инстанции письменными доказательствами.

В соответствии с частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Часть 1 статьи 2.1 КоАП РФ устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое настоящим Кодексом установлена административная ответственность.

Статья 17 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (ред. от 29.07.2018, действующей на дату выдачи предписания, далее Закон N 117-ФЗ) устанавливала и устанавливает в настоящее время, что собственник и эксплуатирующая гидротехническое сооружение государственной собственности организация обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности; финансовое обеспечение гражданской ответственности в случае возмещения вреда, причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения (за исключением обстоятельств вследствие непреодолимой силы), осуществляется за счет средств собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации, а также за счет страховой суммы, определенной договором страхования риска гражданской ответственности; порядок определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности устанавливает Правительство Российской Федерации.

Данная норма подлежит применению в совокупности со статьей 8 Закона N 117-ФЗ, которой предусмотрено, что для обеспечения безопасности гидротехнических сооружений должны соблюдаться общие требования, в том числе:

- представлена декларация безопасности гидротехнических сооружений (что также установлено пунктами 5 и 7 Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 18.12.2001 N 876 (ред. от 21.08.2014));

- заблаговременно проведен комплекс мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях;

- осуществлены меры по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе по установке критериев их безопасности, оснащению гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием.

Для выполнения этих требований безопасности гидротехнических сооружений статьей 9 названного Закона установлены обязанности собственника гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организации, к которым (в том числе) отнесено:

- финансирование мероприятий по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения;

- заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;

- создание финансовых и материальных резервов, предназначенных для ликвидации аварии гидротехнического сооружения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации для создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статьей 25 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ред. от 23.06.2016, действовавшей на 01.06.2019 - срок исполнения предписания, далее Закон N68-ФЗ) обязанность по заблаговременному созданию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций была возложена на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления.

Только с 31.12.2019 (вступление в силу Федерального закона от 03.07.2019 N 159-ФЗ) в статью 25 Закона N 68-ФЗ внесены изменения, согласно которым обязанность заблаговременного создания финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций дополнительно возложена и на организации.

При этом, на момент выдачи предписания действовал и действует до 01.01.2021 Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 (далее Порядок N 1340), который не регулирует порядок создания финансовых ресурсов, но предусматривает (пункты 2, 3, 5, 7) обязанность предприятий своим решением создавать материальные ресурсы за счет собственных средств.

С 01.01.2021 этот Порядок утрачивает силу в связи со вступлением в действие новых Правил создания, использования и восполнения резервов материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.07.2020 N 1119, согласно которых законодательно регулируется только вопросы создания федеральными органами исполнительной власти резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Также действовавший на момент выдачи предписания пункт 34 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 (ред. от 29.11.2018, далее Положение N 794) предусматривал, что финансовое обеспечение функционирования единой системы и мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов и собственников (пользователей) имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации; организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств. Но данное Положение не предусматривало обязанности предприятий размер финансового обеспечения содержать на расчетном счету предприятия.

Таким образом, на момент привлечения к административной ответственности заявитель выполнил установленные для эксплуатирующей ГТС организации законом требования, в том числе определил величину финансового обеспечения гражданской ответственности и индексировал эту величину, имел финансовое обеспечение гражданской ответственности на 1 миллиард рублей за счет страховой суммы, определенной договором страхования риска гражданской ответственности, совершил иные действия, направленные на предотвращение и уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях, финансировал мероприятия по эксплуатации гидротехнического сооружения и по обеспечению его безопасности.

Доводы административного органа о необходимости зачисления остатка непокрытой страховой суммой величины финансового обеспечения гражданской ответственности (что по двум гидроузлам составляет более 5,5 миллиардов рублей) на счет ГУП РК "Водоканал ЮБК" не основана на требованиях действовавшего на 30.07.2018 законодательства как о финансовом обеспечении гражданской ответственности в случае возмещения вреда, причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения, так и законодательства о создании финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В связи с чем, пункты 7 и 20 предписания незаконны; невыполнение ГУП РК "Водоканал ЮБК" незаконного предписания не образует состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ; судом первой инстанции в соответствии с требованиями пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ и части 2 статьи 211 АПК РФ вынесено решение о признании постановления о привлечении к административной ответственности незаконным и об его отмене ввиду отсутствия события административного правонарушения.

Часть 5 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ред. от 18.04.2018, действовавшей на момент проведения проверки, по итогам которой 30.07.2018 выдано предписание, далее Закон N 294-ФЗ) устанавливала, что с органом прокуратуры согласовывается поведение внеплановой выездной проверки юридических лиц по основаниям, указанным в подпунктах "а", "б" и "г" пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи.

Согласование с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в пункте 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ (истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований), Законом N 294-ФЗ не предусмотрено, о чем также прокуратура города Севастополя сообщила административному органу (л.д. 9 т. 2).

Пункт 16 части 4 статьи Закона N 294-ФЗ на 30.05.2018 (дата издания распоряжения о проведении проверки - л.д. 112 т.1) предусматривал, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, устанавливаются федеральным законом при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений.

Статья 13 Закона N 117-ФЗ (ред. от 03.07.2016) также как и часть 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, предусматривала, что основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

При этом, суд апелляционной инстанции полагает, что часть 4.1 и пункт 2 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ (ред. от 18.04.2018) к возникшим правоотношениям не применимы, так как особенности осуществления государственного надзора устанавливались Федеральным законом "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и Федеральным законом "О свободном порте Владивосток" в отношении одной экономической зоны.

Эти особенности не предусматривали согласование проведения внеплановой выездной проверки по выполнению ранее выданного предписания с органом прокуратуры.

К особенностям проведения проверок части 6-8 статьи 24 Федерального закона от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (ред. от 31.12.2017) относили (в том числе) срок проведения внеплановой проверки резидента территории опережающего социально-экономического развития - по истечении двух месяцев с даты выдачи предписания об устранении нарушений; согласование проведения внеплановой проверки с уполномоченным федеральным органом; возможность расторжения соглашения об осуществлении деятельности на территории опережающего социально-экономического развитие.

Однако ошибочное непринятие судом первой инстанции результатов акта внеплановой выездной проверки N 67-17/05 от 13.06.2019 в качестве допустимого законом доказательства не повлияли на результат рассмотрения дела по сути и не является основанием для его отмены.

Кроме того, установленный данным актом проверки факт неисполнения ранее выданного предписания участниками, в том числе заявителем, не оспаривается и подтверждается совокупностью иных письменных доказательств, включая письменные пояснения заявителя.

На основании изложенного, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции принято без нарушений и при правильном применении норм материального права и процессуального права; изложенные в решении суда выводы об отсутствии состава административного правонарушения соответствуют обстоятельствам дела; иных оснований (в том числе безусловных) для отмены решения суда первой инстанции не установлено; апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 22 июня 2020 года по делу N А83-13017/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

С.Ю. Кузнякова А.С. Яковлев