Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2020 г. N 04АП-3529/20 по делу N А19-17118/2019

г. Чита

28 октября 2020 г.

Дело N А19-17118/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 октября 2020 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу областного казенного государственного учреждения социального обслуживания "Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей г. Черемхово" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 июня 2020 года по делу N А19-17118/2019 по заявлению областного казенного государственного учреждения социального обслуживания "Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей г. Черемхово" (ОГРН 102380221797; ИНН 380005643; 665413, г. Черемхово, ул. Ленина, 21, 23) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (ОГРН 1083808012705, ИНН 3808184080; 664003, Иркутская область, город Иркутск, Красноармейская улица, 15) о признании незаконным предписания N 95/1/1 от 27.06.2019,

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

областное казенное государственное учреждение социального обслуживания "Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей г. Черемхово" (далее - ОГКУСО "Центр Помощи Детям, Оставшимся без Попечения Родителей, г. Черемхово" или учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (далее - Главное Управление МЧС России по Иркутской области или Управление) о признании незаконным предписания N 105/1/1 от 28.06.2019.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 17 июня 2020 года по делу N А19-17118/2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОГКУСО "Центр Помощи Детям, Оставшимся без Попечения Родителей, г. Черемхово" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель апелляционной жалобы полагает, что при выдаче предписания должностным лицом, формулировка "не разработаны меры пожарной безопасности, предусматривающие создание необходимых противопожарных расстояний, обеспечивающих нераспространение пожара от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных вне лесничеств" не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа, так как не содержит перечня действий, которые исполнитель должен совершить.

Данное предписание, по мнению учреждения содержит лишь указания на нормы, определяющие противопожарные расстояния по периметру городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований до лесных насаждений. При этом доказательств того, что детский оздоровительный лагерь является таковым, не имеется.

Кроме того, заявитель апелляционной жалобы указывает, что действующие таблицы СП 4.13130.2009 и СНиП 2.07.01-89*, нормирующие разрывы, и указанные в предписании обязательными для исполнения организацией, носят рекомендательный характер и не могут вменяться лицу в обязательное исполнение.

Учреждение отмечает, что оно не является собственником лесного участка за границами детского оздоровительного лагеря, документов, подтверждающих право организации владеть, пользоваться или распоряжаться указанным лесным участком, органом пожарного надзора не представлено, а также нет доказательств, опровергающих доводы о нахождении земельных участков, по которым определяется противопожарное расстояние от границ застройки поселений до лесных насаждений, в федеральной собственности.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Главное Управление МЧС России по Иркутской области выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Определением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2020 года время судебного заседания по делу N А19-17118/2019 изменено на 10 часов 45 минут 21 октября 2020 года.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), отчетами о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству и определения об отложении судебного разбирательства, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения главного государственного инспектора г. Черемхово, г. Свирска и Черемховского района по пожарному надзору от 28.05.2019 N 95 должностным лицом ГУ МЧС по Иркутской области 27.06.2019 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Областным казенным государственным учреждением социального обслуживания "Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей г. Черемхово" ранее выданного предписания.

В ходе проведенной проверки надзорным органом установлено нарушение статей 4, 6, 151 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Строительных нормы и правил СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78), пунктов 72.3, 77, 78 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением правительства Российской Федерации N 390 от 25.04.2012, выразившееся в том, что в детском оздоровительном лагере "Елочка" (Черемховский район, вблизи д. Балухарь Каменно-Ангарского муниципального образования, Урочище Федяева) не разработаны меры пожарной безопасности, предусматривающие создание противопожарных расстояний, обеспечивающих нераспространение пожара от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений в лесничествах, расположенных вне лесничеств.

По данному факту государственным инспектором г. Черемхово, г. Свирска и Черемховского района в отношении заявителя вынесено предписание N 95/1/1 от 27.06.2019 об устранении указанных нарушений требований пожарной безопасности. Срок исполнения предписания - 01.06.2020.

Не согласившись с данным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о законности оспариваемых предписаний правильными, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этими предписаниями.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, в том числе между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности урегулированы Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ под пожарной безопасностью понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В силу статьи 2 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя названный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Согласно статье 37 Закона N 69-ФЗ руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

В силу части 1 статьи 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, руководители федеральных органов исполнительной власти, руководители органов местного самоуправления, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции.

Таким образом, ответственность за соблюдение правил пожарной безопасности возлагается на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях, а также обеспечивающее первичные меры пожарной безопасности.

Заявителем апелляционной жалобы не оспаривается, что детский оздоровительный лагерь "Елочка" (Черемховский район, вблизи д.Балухарь Каменно-Ангарского муниципального образование, Урочище Федяева) принадлежит ему.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и установлены общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Согласно статье 3 названного Федерального закона правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон "О техническом регулировании", Федеральный закон "О пожарной безопасности" и настоящий Федеральный закон, в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции).

В силу статей 5, 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Целью создания системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

В силу статьи 69 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого предписания) противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Допускается уменьшать указанные в таблицах 12, 15, 17, 18, 19 и 20 приложения к настоящему Федеральному закону противопожарные расстояния от зданий, сооружений и технологических установок до граничащих с ними объектов защиты при применении противопожарных преград, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона.

Противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара:

1) от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных:

а) вне территорий лесничеств (лесопарков);

б) на территориях лесничеств (лесопарков);

2) от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрена обязанность владельцев объектов обеспечить противопожарные расстояния.

Судом первой инстанции правомерно критически оценён довод общества о том, что ДОЛ "Елочка" построен в 1970 году до введения в действие нормативных правовых актов, на нарушение которых указано в оспариваемом предписании и согласно ранее действовавшим актам создание противопожарных расстояний до лесных насаждений не предусматривалось, напротив, согласно СНиП II- Л.12-68 "Пионерские лагеря. Нормы проектирования" предусматривалось размещение лагерей в лесных массивах, не допуская вырубки существующих лесных насаждений, поэтому оспариваемое предписание является незаконным.

Как правильно указал суд первой инстанции, выявленные административным органом нарушения в рассмотренном случае касаются безопасности людей, связаны с обеспечением пожарной безопасности объектов, предназначенных для нахождения детей, в связи с чем вопрос о возможности эксплуатации объектов в исходном состоянии (без обеспечения противопожарных расстояний) с нарушениями требований пожарной безопасности может привести к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей при возможном возникновении пожара.

Приведение ранее введенных в эксплуатацию объектов в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности в данном случае обусловлено уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара.

В связи с этим период постройки и введения объектов в эксплуатацию не освобождают учреждение от соблюдения действующих (введенных после постройки лагеря) норм и правил.

Указанная правовая позиция соответствует правовой позиции, изложенной в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 16.04.2019 N 306-КГ18-21677 по делу N А55-29347/2017.

Доводы заявителя о невозможности исполнения требований по обеспечению противопожарных расстояний от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений детского лагеря в связи с тем, что детский лагерь расположен на землях особо охраняемых территорий и объектов (согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости), поэтому лесные насаждения относятся к защитным лесам осуществления рубок которых невозможно, судом апелляционной инстанции, равно как и судом первой инстанции отклоняется в связи со следующим.

Согласно статье 10 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого предписания) леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются статьями 102 - 109 настоящего Кодекса.

К защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Как верно указал суд первой инстанции, действующее законодательство не содержит безусловного запрета на осуществление рубок в защитных лесах (такой запрет имеет место только на территориях государственных природных заповедников на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы).

Доказательств того, что участки, на которых должны быть обеспечены противопожарные расстояния относятся к лесным участкам, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы, в материалы дела не представлено.

Согласно статье 105 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого предписания) в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 настоящего Кодекса, и случаев проведения сплошных рубок в зонах с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных зон предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан.

Вместе с тем часть 2 данной статьи допускает выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (такие рубки проводятся в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти).

В действующей редакции Лесного кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что проведение сплошных рубок в защитных лесах осуществляется в случаях, предусмотренных частью 5.1 статьи 21 настоящего Кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяются лесохозяйственными регламентами лесничеств (части 3, 4 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации).

Суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что учреждение не лишено права на защиту своих прав с целью понуждения уполномоченных органов согласовать (или иным образом осуществить) выполнение рубок с целью исполнения требований пожарной безопасности.

Кроме того, сам по себе факт размещения и эксплуатации детского лагеря на указанной территории свидетельствует о возможности исполнения требований по созданию противопожарных расстояний от лесных насаждений, иное противоречило бы части 6 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации (в действующей редакции).

Довод заявителя о неисполнимости предписания в связи с тем, что в нем отсутствуют четкие указания на совершение конкретных действий, подлежит отклонению, поскольку заявлялся в суде первой инстанции, где ему дана полная и надлежащая оценка.

Суд апелляционной инстанции, равно как суд первой инстанции полагает, что отсутствие конкретных указаний не является препятствием для исполнения предписания; конкретные действия, которые необходимо совершить заявителю в целях устранения выявленного нарушения, и способ исполнения учреждение вправе определить самостоятельно.

При таких обстоятельствах у надзорного органа имелись правовые основания для выдачи заявителю оспариваемого предписания, поскольку установлено нарушение требований действующего законодательства и учреждение является лицом, ответственным за соблюдение установленных норм и правил пожарной безопасности.

Таким образом, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными выше нормами законодательства в их совокупности, пришёл к правомерному выводу, что оспариваемое предписание, выданное заявителю в связи с нарушением норм и правил в области пожарной охраны соответствует закону, не нарушает прав и законных интересов заявителя и у суда отсутствовали основания для признания его недействительным.

Приведённые в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 июня 2020 года по делу N А19-17118/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Басаев Д.В.