Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2020 г. N 15АП-9140/20 по делу N А53-5760/2020

город Ростов-на-Дону

02 ноября 2020 г.

дело N А53-5760/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 ноября 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Шимбаревой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания Булатовой К.В.,

при участии:

от ПАО "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга": представитель Максимов В.Н. по доверенности от 01.01.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга"

на резолютивную часть решения Арбитражного суда Ростовской области от 27.04.2020 по делу N А53-5760/2020

по заявлению публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга"

(ИНН 6164266561, ОГРН 1076164009096)

к Административной инспекции Ростовской области

(ИНН 6163106903, ОГРН 1116195002802)

о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга" (далее - заявитель, ПАО "МРСК Юга") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением об отмене постановления Межрайонного отдела N 1 Административной инспекции Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган, инспекция) от 19.02.2020 о назначении административного наказания юридическому лицу по делу об административном правонарушении N Р-00350-20.

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства согласно правилам, предусмотренным положениями главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением (резолютивная часть) суда от 27.04.2020 в удовлетворении заявления отказано.

Публичное акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга" обжаловало определение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило определение отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, ПАО "МРСК Юга" не может быть привлечено к административной ответственности по статье 5.1 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях", так как не является собственником или владельцем земельного участка, по которому проходит охранная зона и где обнаружены строительные отходы, ТКО, порубочные остатки и мелкий бытовой мусор. Собственником и владельцем данного земельного участка является муниципальное образование г. Ростов-на-Дону. По мнению заявителя, данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии состава вменяемого обществу административного правонарушения.

Определением от 25.06.2020 апелляционная жалоба принята к производству с учетом положений части 1 статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции определением от 23.07.2020 пришел к выводу о необходимости перехода к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции, поскольку после поступления апелляционной жалобы в суд в нарушение статей 229, 270 АПК РФ судом первой инстанции не было изготовлено мотивированное решение по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства.

В соответствии с разъяснениями, данными в абзаце 2 пункта 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", по результатам рассмотрения дела арбитражный суд апелляционной инстанции согласно пункту 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выносит постановление, которым отменяет судебный акт первой инстанции с указанием обстоятельств, послуживших основаниями для отмены судебного акта, и принимает новый судебный акт.

В связи с этим, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении исковых требований.

Как следует из материалов дела, 29.01.2020 сотрудником Административной инспекции Ростовской области, уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении, были непосредственно обнаружены признаки, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.1 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС.

А именно: в период с 15 час. 18 мин. до 15 час. 35 мин. 29 января 2020, по адресам: г. Ростов-на-Дону, ул. Евдокимова, 66-104 ПАО "МРСК-ЮГА" не организовало работы по очистке и уборке территории охранной зоны и зоны эксплуатационной ответственности от ТКО, строительных отходов, порубочных остатков, мелкого бытового мусора, чем нарушены требования п.1 раздела 1, п. 1, 4, 14 раздела 3, п. 14 раздела 4, Правил благоустройства территории г. Ростова-на-Дону, утверждённых решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398.

Наличие события правонарушения зафиксировано актом об обнаружении признаков административного правонарушения от 29.01.2020 и фотоматериалами съемки, проведенной в ходе обследования территории.

Извещением от 03.02.2020 N Р-0224 о составлении протокола об административном правонарушении законный представитель ПАО "МРСК-ЮГА" надлежащим образом извещен о составлении протокола посредством направления документа на электронный адрес Общества, о чем имеется подтверждение о доставке электронного сообщения.

Протокол об административном правонарушении составлен 04.02.2020 в присутствии представителя юридического лица. Копия протокола вручена представителю лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

19.02.2020 года начальником межрайонного отдела N 1 Административной инспекции Ростовской области с участием представителя юридического лица рассмотрено дело об административном правонарушении и вынесено постановление N Р-0350-20 о привлечении Общества за выявленное правонарушение к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.1 закона N 273-ЗС в виде штрафа в размере 70 000 рублей.

Ввиду того, что ПАО "МРСК-ЮГА", в течение года, привлекалось к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 г. N 273-ЗС (постановление Ростадминспекции о назначении административного наказания от 11.07.2019 N Р-02708-19, вступило в законную силу 03.12.2019), административны орган квалифицировал вышеуказанное правонарушение по части 2 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 г. N 273-ЗС "Об административных правонарушениях".

Постановлением межрайонного отдела N 1 Административной инспекции Ростовской области N Р-00350-20 от 19.02.2020 г. ПАО "МРСК Юга" признано виновным в совершении административного правонарушения и ему назначено наказание в виде штрафа 70 000 руб. (семьдесят тысяч руб.) за нарушение Правил благоустройства территории г. Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398, повторно в течение года, ответственность за которое установлена ч.2 ст.5.1 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях".

Не согласившись с вынесенным постановлением, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании его незаконным и отмене.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 5.1 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" предусмотрена ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований, установленных правилами благоустройства территорий поселений и городских округов, утвержденными органами местного самоуправления поселений и городских округов, если данное деяние не содержит признаков административного правонарушения, предусмотренного статьями 4.1, 4.5 Областного закона N 273-ЗС.

Согласно части 2 статьи 5.1 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" повторное или последующее в течение года совершение действий (бездействие), предусмотренных частью 1 статьи влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от 70 000 до 100 000 рублей.

Объективную сторону указанного правонарушения составляет нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил благоустройства территорий поселений и городских округов.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится: утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В целях обеспечения благоприятных условий жизни населения и обеспечения чистоты и порядка на территории города Ростова-на-Дону решением Ростовской-на-Дону городской Думой от 24.10.2017 N 398 утверждены Правила благоустройства территории города Ростова-на-Дону (далее Правила благоустройства), которые устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городских территорий, в том числе прилегающих к границам земельных участков, зданиям и сооружениям, а также внутренних производственных территорий для всех юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками и владельцами земельных участков, объектов строительства, зданий, строений и сооружений, расположенных на территории города Ростова-на-Дону, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, определяют порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

В соответствии с пунктами 1, 4, 14 раздела 3 Правил благоустройства все члены городского сообщества должны участвовать в обеспечении и поддержании чистоты, в том числе на территориях частных домовладений, в пределах обязанностей, установленных настоящими Правилами.

Ответственность за своевременность и качество выполнения работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства несут собственники (владельцы).

В случае если объект благоустройства передан собственником владельцу в установленном законом порядке, ответственность за нарушение или неисполнение требований по содержанию объектов благоустройства, предусмотренных настоящими Правилами, возлагается на владельца. В иных случаях ответственность возлагается на собственника.

На территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо-и теплосетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, осуществляют собственники и владельцы указанных инженерных сетей (пункт 14 раздела 3 Правил благоустройства).

Привлекая общество к административной ответственности, административный орган исходил из того, что заявитель как владелец ЛЭП является субъектом вменяемого правонарушения. По мнению административного органа, буквальное толкование пункта 14 раздела 3 Правил благоустройства указывает, что субъектами правонарушения являются собственники и владельцы указанных инженерных сетей.

Между тем, указанные выводы инспекции противоречат федеральному законодательству.

С учетом положений статей 2, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в отношении земельных участков, используемых для содержания инженерных коммуникаций различного назначения установлен специальный правовой режим охранных зон, содержание которого определяется не муниципальными правовыми актами, а положения федерального законодательства.

Аналогичный вывод сформулирован Верховным Судом Российской Федерации в апелляционной определении от 21.12.2016 N 82-АПГ16-4.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования являются территориями, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12); благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36); прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (пункт 37).

Говоря об охранных зонах, федеральный законодатель устанавливает в числе прочих охранную зону объектов систем газоснабжения, охранную зону электрических сетей (ЛЭП), охранную зону железных дорог, охранную зону теплоснабжения, охранную зону инженерных сетей (коммуникаций), охранную зону водопровода, охранную зону кабельных линий и охранную зону трубопроводов (статья 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

При этом по смыслу Земельного кодекса Российской Федерации особенностью охранных зон является порядок пользования земельным участком. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Таким образом, понятие "охранная зона" по своей юридической природе не тождественно понятию "прилегающая территория".

Данное правовое разграничение разъяснено в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.07.2019 N 10-АПА19-9.

Согласно пункту 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правилами благоустройства территории муниципального образования должно осуществляться регулирование форм и порядка участия лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, именно в содержании прилегающих территорий, а не охранной зоны, как это установлено оспариваемой нормой.

Согласно п. 3 ст. 87 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, которые включены в состав охранных зон, у собственников земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон.

Взаимоотношения по вопросам установления и использования охранных зон ЛЭП определены Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" (далее - Правила установления охранных зон), если такие охранные зоны не были установлены в соответствии с нормативными правовыми актами, действовавшими во время создания объектов электросетевого хозяйства.

Общими условия использования земельных участков в охранной зоне ЛЭП, определенными указанными выше нормативными актами, является использование таких участков без изъятия у собственников/владельцев, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

Наличие режима охранной зоны автоматически не распространяет требования к владельцам/пользователям земельным участкам по надлежащему их содержанию на сетевые организации, в режим охранной зоны которых попадают земельные участки таких владельцев/пользователей.

В соответствии с пунктом 1 раздела 1 Правил установления охранных зон охранная зона объектов электроэнергетики устанавливается в целях обеспечения безопасных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства устанавливаются особые условия использования территорий.

Следовательно, к обязанностям сетевой организации относятся работы в охранных зонах, имеющие целью обеспечение безаварийного функционирования и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, а не содержание прилегающей территории и принадлежащей иным лицам в подобающем состоянии.

В свою очередь, федеральное законодательство возлагает обязанность по содержанию прилегающих территорий на собственников либо владельцев, указанных территорий.

Так, статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Следовательно, случаи возложения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами, к которым Правила благоустройства не относятся, или договором.

В соответствии со статьями 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, на которых возложена обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Из анализа приведенных правовых норм в их системном единстве с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" N 52-ФЗ от 30 марта 1999 г., регулирующим отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, статьями 37-39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" следует, что федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в их собственности или владении. Возложение на собственников, владельцев, пользователей объектов недвижимости обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допуская установление органами местного самоуправления порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, не предусматривает возложение на них обязанностей по содержанию таких территорий помимо их воли.

Однако ПАО "МРСК-Юга" не является собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка расположенного в охранной зоне ВЛ, в адресном ориентире г. Ростов-на-Дону, ул. Евдокимова, 66 - 104. Данный земельный участок находится в собственности и владении муниципального образования г. Ростов-на-Дону.

Вынося постановление о привлечении к административной ответственности в отношении ПАО "МРСК-Юга", административная инспекция в нарушение указанного законодательства, руководствовалась не федеральным законом или договором, а применила пункт 14 раздела 3 Правил благоустройства территории г. Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 г. N 398.

Административной инспекцией не приняты во внимание положения пунктов 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из данного кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному кодексу.

Таким образом, административная инспекция при рассмотрении административного дела не проанализировала, соответствуют ли Правила благоустройства федеральному законодательству и могут ли они применяться в данной ситуации.

Из изложенного следует, что обстоятельством, имеющим значение для правильного разрешения дела, является установление принадлежности земельного участка, в границах которого обнаружено ТКО, строительные отходы, порубочные остатки, мелкий бытовой мусор, что и будет являться основанием для возложения на собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора ответственности за нарушение Правил благоустройства.

Деятельность ПАО "МРСК ЮГА" в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства регламентируется Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон". Эксплуатация ВЛ (воздушных линий) включает использование по назначению (передачу электроэнергии), техническое обслуживание и ремонт данного энергообъекта. При этом по смыслу ст. 89 ЗК РФ и Правил установления охранных зон, охранная зона линейного энергообъекта (к которым относятся ВЛ) устанавливается не для целей использования земельного участка собственником ВЛ, а для обеспечения безопасных условий эксплуатации данного объекта и исключения возможности его повреждения, определение охранной зоны не зависит от волеизъявления собственника земельного участка или сетевой организации, эксплуатирующей ВЛ. Земельные участки в границах охранных зон ВЛ у собственников участков, землевладельцев, землепользователей или арендаторов не изымаются, устанавливается лишь запрет на осуществление действий, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства. Данные ограничения не исключают возможность его использования.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии у ПАО "МРСК Юга" обязанности по содержанию территории в отсутствие договора, устанавливающего соответствующую обязанность. Таким образом, заявитель не может быть признан субъектом административного правонарушения и не может быть привлечен к административной ответственности.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции полагает незаконным и подлежащим отмене постановление Межрайонного отдела N 1 Административной инспекции Ростовской области от 19.02.2020 о назначении административного наказания юридическому лицу по делу об административном правонарушении N Р-00350-20.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

резолютивную часть решения Арбитражного суда Ростовской области от 27.04.2020 по делу N А53-5760/2020 отменить.

Признать незаконным Постановление по делу об административном правонарушении N Р-00350-20 от 19.02.2020 г.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

В соответствии с абзацем вторым части 4 статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Н.В. Шимбарева