Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2020 г. N 02АП-6579/20 по делу N А17-11149/2019

г. Киров

12 ноября 2020 г.

Дело N А17-11149/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 ноября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 ноября 2020 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Волковой С.С., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шашиной И.А. (до перерыва), секретарем судебного заседания Подлевских А.Г. (после перерыва)

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу службы государственного финансового контроля Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 13.08.2020 по делу N А17-11149/2019

по заявлению Управления жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова (ОГРН: 1033700062681; ИНН: 3702022642)

к службе государственного финансового контроля Ивановской области (ОГРН: 1033700062681; ИНН: 3702022642)

при участии в деле третьих лиц: Департамента социальной защиты населения Ивановской области, администрации города Иванова

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Управление жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова (далее - заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к службе государственного финансового контроля Ивановской области (далее - ответчик, Служба, надзорный орган) о признании недействительным предписания от 08.10.2019 N 05-01/01-18-11 о принятии мер по возмещению ущерба Ивановской области в сумме 20 412 219,82 рублей в срок до 01.03.2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент социальной защиты населения Ивановской области (далее - Департамент) и администрация города Иванова (далее - Администрация).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 13.08.2020 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Служба обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Служба в апелляционной жалобе указывает, что предписанием от 08.10.2019 Управлению в вину вменено нарушение императивной нормы пункта 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), согласно которой в случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. Надзорный орган указывает, что Департаментом при определении объема субвенции на приобретение специализированных жилых помещений детям-сиротам для города Иванова на 2018 и 2019 годы использованы нормативы, установленные методикой распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Ивановской области на осуществление переданных государственных полномочий по обеспечению жильем детей-сирот (приложение к Закону Ивановской области от 14.03.1997 N 7-03 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ивановской области") (далее - Методика). Соответственно, превышение любого из указанных в Методике нормативов в силу пункта 3 статьи 86 БК РФ налагает на муниципальное образование обязанность осуществления дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения расходных обязательств, за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. Также со ссылкой на положения пункта 2 статьи 267.1, пункта 3 статьи 27.02 БК РФ Служба указывает, что реализация полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по направлению заявителю предписания о возмещении ущерба в случае выявления нарушений бюджетного законодательства не поставлена в зависимость от наличия вины объекта контроля в совершении нарушения. По убеждению ответчика, в рассматриваемом случае по аналогии закона подлежат применению положения статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) о возмещении вреда. Надзорный орган не согласен с выводом суда о недоказанности ответчиком размера ущерба. Служба поясняет, что ущерб в размере 20 412 219,82 рублей рассчитан ответчиком как разница между стоимостью жилого помещения исходя из стоимости 1 кв.м фактического приобретения жилого помещения и стоимостью жилого помещения исходя из стоимости 1 кв.м, предусмотренного Методикой. В подтверждение своей правовой позиции Служба ссылается на решение Арбитражного суда Ивановской области от 13.06.2019 по делу N А17-421/2019. По мнению Службы, при отражении на странице 14 решения выводов о неэффективном использовании Управлением бюджетных средств, указанных в акте проверки, суд первой инстанции вышел за пределы рассматриваемого дела, поскольку заявителем оспаривается предписание, не содержащее выводов о неэффективном использовании бюджетных средств.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу указала, что Управлением не допущено нарушений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) при закупке жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Администрация отмечает, что реальная стоимость 1 кв.м может отличаться от заявленной Минстроем России, как в большую, так и в меньшую стороны, поскольку цены на жилые помещения не устанавливаются, не регулируются уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления; акты органа исполнительной власти субъекта РФ не являются актами нормирования в сфере закупок. Тогда как согласно пункту 7 статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон N 159-ФЗ) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа предоставляются не социальные выплаты, а жилые помещения по договорам найма специализированных жилых помещений в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта (города Иванова), по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма. В этой связи Администрация полагает, что действия Управления по приобретению с формальным превышением стоимости 1 кв.м и предоставлению жилых помещений гражданам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в виду отсутствия объективной возможности приобретения жилых помещений по ценам, установленным приказом Минстроя России, не могут быть квалифицированы как виновные. Вывод Службы о том, что Управлением не реализована возможность приобретения жилых помещений для граждан из числа детей-сирот, которые стоят в списке Департамента по городу Иванову, в других муниципальных образованиях Ивановской области считает противоречащим действующему законодательству.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу указывает, что Служба должна доказать наличие в действиях заявителя состава правонарушения для наступления ответственности в виде взыскания ущерба, в том числе установить вину причинителя вреда. Управление согласно с выводом суда первой инстанции о том, что Службой не доказан размер ущерба, причиненного бюджету Ивановской области. По мнению заявителя, целью предоставления субвенции является ее наиболее полное освоение для достижения реального результата в виде улучшения жилищных условий детей-сирот; возврат неиспользованных остатков субвенции, наоборот, свидетельствует о неполном ее освоении и соответственно достижении меньшего результата в рамках исполнения переданных государственных полномочий. Соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что наделение Службы полномочиями по самостоятельному определению наличия ущерба бюджету не свидетельствует о том, что размер данного ущерба не нужно обосновывать документально. Управление полагает, что в рамках настоящего дела заявителем доказано отсутствие его вины в действиях при приобретении жилых помещений с превышением норматива стоимости 1 кв.м, установленного Методикой распределения субвенций. Управление считает, что ссылки Службы на постановления администрации города Иванова об установлении норматива стоимости 1 кв.м общей площади жилья для расчета размера социальных выплат (субсидий), предоставляемых для улучшения жилищных условий на третий квартал 2017 года и на третий квартал 2018 года, не имеют отношения к существу рассматриваемого дела и не подтверждают возможность приобретения на территории города Иванова жилых помещений с учетом норматива стоимости 1 кв.м, установленного Методикой. Названные постановления Администрации города Иванова разработаны в целях расчета размера социальных выплат, предоставляемых молодым семьям в рамках мероприятия "Обеспечение жильем молодых семей" и участникам подпрограммы "Государственная поддержка граждан в сфере ипотечного жилищного кредитования" государственной программы Ивановской области "Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Ивановской области".

Подробно доводы участвующих в деле лиц изложены в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 08.09.2020 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 09.09.2020 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Судебное заседание, назначенное на 05.10.2020, на основании статьи 158 АПК РФ отложено до 13 часов 30 минут 02.11.2020.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ в связи с нахождением в очередном отпуске судьи Кононова П.И. в составе суда произведена его замена на судью Ившину Г.Г., после отложения рассмотрение дела начато с начала.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании 02.11.2020 объявлен перерыв до 14 часов 15 минут 09.11.2020.

Стороны, третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Управление и Администрация представили ходатайства о рассмотрении жалобы в отсутствие своих представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 02.08.2019 по 23.08.2019 службой государственного финансового контроля Ивановской области в соответствии с планом контрольных мероприятий на 2019 год на основании распоряжения начальника Службы от 21.08.2019 N 86 (т.2 л.д.46-49) проведена выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета, а также достижения показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами, в Управлении жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова за 2018 год, истекший период 2019 года.

По результатам контрольного мероприятия, проведенного в Управлении Службой на основании плана контрольных мероприятий службы государственного финансового контроля Ивановской области, утвержденного распоряжением Службы от 24.12.2018 N 71, в соответствии с требованиями статей 269.2, 270.2 БК РФ, пунктов 5.1, 5.4 Порядка осуществления контроля N 567-п Службой в адрес Управления направлено предписание от 08.10.2019 N 05-01/01-18-11.

В названном предписании Службой зафиксированы следующие нарушения:

1. В нарушение пункта 3 статьи 86 БК РФ, пункта 4 статьи 8.1. Закона Ивановской области от 14.03.1997 N 7-ОЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ивановской области" (далее - Закон N 7-03), соглашения от 22.03.2018 N 83 между Департаментом социальной защиты населения Ивановской области и администрацией города Иванова о предоставлении субвенции бюджету муниципального образования Ивановской области на осуществление переданных государственных полномочий по однократному обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, в рамках реализации государственной программы Ивановской области "Социальная поддержка граждан в Ивановской области" Управлением за счет средств, предоставленных из областного бюджета в виде субвенции бюджетам городских округов и муниципальных районов Ивановской области на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений (далее - Субвенция), приобретены в 2018 году жилые помещения по стоимости, превышающей норматив стоимости 1 кв. м, учтенный в методике распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Ивановской области на осуществление переданных государственных полномочий по обеспечению жильем детей-сирот, являющейся приложением к Закону N 7-ОЗ (далее - Методика), что привело к дополнительному расходованию средств областного бюджета в сумме 19 948 860,60 рублей (пункт 1 Предписания).

2. В нарушение пункта 3 статьи 86 БК РФ, пункта 4 статьи 8.1 Закона 7-03, соглашения от 28.02.2019 N 53 между Департаментом социальной защиты населения Ивановской области и Администрацией города Иванова о предоставлении субвенции бюджету муниципального образования Ивановской области на осуществление переданных государственных полномочий по однократному обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, в рамках реализации государственной программы Ивановской области "Социальная поддержка граждан в Ивановской области" Управлением за счет средств, предоставленных из областного бюджета в виде субвенции на предоставление специализированных жилых помещений детям-сиротам, приобретено в 2019 году жилое помещение по стоимости, превышающей норматив стоимости 1 кв. м, учтенный в Методике, что привело к дополнительному расходованию средств областного бюджета в сумме 463 359,22 рублей (пункт 2 Предписания).

По пунктам 1, 2 оспариваемого предписания служба государственного финансового контроля Ивановской области требует принять меры по возмещению причиненного ущерба Ивановской области в сумме 20 412 219,82 рублей в срок до 01.03.2020.

Не согласившись с данным предписанием, Управление жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого предписания ответчика недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения установлены в БК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений).

На основании пункта 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (абзац 1). Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (абзац 2).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию (пункт 3 статьи 270.2 БК РФ).

Оспариваемое предписание выдано Управлению уполномоченным на то органом по результатам выездной проверки на предмет соблюдения целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета, а также достижения показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами, в Управлении жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова за 2018 год, истекший период 2019 года.

Как было указано выше оспариваемым предписанием Служба вменяет в вину Управлению нарушение требований пункта 3 статьи 86 БК РФ, пункта 4 статьи 8.1 Закона N 7-ОЗ, соглашения от 22.03.2018 N 83, что выразилось в приобретении в 2018 и истекшем на момент проведения проверки периоде 2019 года жилых помещений по стоимости, превышающей норматив стоимости 1 кв.м, учтенный в Методике.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

На основании пункта 3 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце третьем пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса (абзац 1).

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета (абзац 2).

Постановлением Правительства Ивановской области от 15.10.2013 N 393-п утверждена государственная программа Ивановской области "Социальная поддержка граждан в Ивановской области", приложением 4 к которой утверждена подпрограмма "Реализация государственной политики в интересах семьи и детей" (далее - Подпрограмма).

Согласно разделу 2 "Характеристика основных мероприятий (мероприятий) подпрограммы" Подпрограммы в рамках реализации Подпрограммы в целях обеспечения мер социальной поддержки семей, имеющих детей, планируется, в том числе выполнение основного мероприятия "Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений" (абзац 1 пункта 3.2 Подпрограммы). Исполнитель мероприятия - Департамент социальной защиты населения Ивановской области (абзац 4 пункта 3.2 Подпрограммы).

Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с Законом N 7-ОЗ (абзац 2 пункта 3.2 Подпрограммы).

Согласно пункту 1 статьи 8.1. Закона N 7-03 Ивановская область передает в рамках реализации государственной программы Ивановской области "Социальная поддержка граждан в Ивановской области" органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов государственные полномочия по однократному обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (далее - государственные полномочия по обеспечению жильем детей-сирот).

В силу пунктов 2, 3, 4 статьи 8.1 Закона N 7-ОЗ средства на реализацию передаваемых полномочий предоставляются местным бюджетам из областного бюджета в виде субвенций. Распределение субвенций городским округам и муниципальным районам утверждается законом Ивановской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Размеры субвенций городским округам и муниципальным районам определяются в соответствии с методикой, являющейся приложением к настоящему Закону.

Согласно названной Методике общий объем субвенции бюджетам городских округов, муниципальных районов из областного бюджета на исполнение государственных полномочий по обеспечению жильем детей-сирот определяется по следующей формуле: Сi = Чi x 33 кв. м x Н, где

Сi - размер субвенции, предоставляемой бюджету i-го городского округа, муниципального района;

Чi - численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на территории i-го городского округа, муниципального района, включенных в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с пунктом 1 статьи 8 настоящего Закона, порядковый номер очередности которых по списку находится в пределах К;

К - расчетное количество жилых помещений, приобретаемых в планируемом году. Указанный показатель определяется с учетом суммы средств областного бюджета, предусмотренных на указанные цели в планируемом году; показателя средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилого помещения по Ивановской области, утвержденный на III квартал года, предшествующего планируемому, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации определять показатели средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по субъектам Российской Федерации.

Согласно Приказу Минстроя России от 27.06.2017 N 925/пр "О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на второе полугодие 2017 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на III квартал 2017 года" показатель средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Ивановской области на 2018 год определен в сумме - 30 688 рублей.

В соответствии с Приказом Минстроя России от 04.07.2018 N 387/пр "О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на второе полугодие 2018 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на III квартал 2018 года" показатель средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Ивановской области на 2019 год определен в сумме - 32 529 рублей.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 22.03.2018 Департамент социальной защиты населения Ивановской области и администрация города Иванова заключили соглашение N 83 о предоставлении из областного бюджета субвенции на осуществление переданных государственных полномочий по однократному обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, в рамках реализации государственной программы Ивановской области "Социальная поддержка граждан в Ивановской области" на сумму 60 489 493,63 рублей (т.2 л.д.126-128).

Согласно пункту 3.3.1 соглашения от 22.03.2018 N 83 администрация города Иванова обязуется обеспечивать целевое, правомерное и эффективное расходование средств субвенции в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и Ивановской области.

Уполномоченным органом, осуществляющим взаимодействие с Департаментом, на который со стороны Администрации возлагаются функции по исполнению настоящего соглашения и предоставлению отчетности, является Управление (раздел V соглашения).

В пункте 1 статьи 8 Закона N 159-ФЗ установлено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (абзац 1).

Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме ранее чем по достижении ими возраста 18 лет (абзац 2).

По договорам найма специализированных жилых помещений они предоставляются лицам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.

В силу части 1 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма (далее - норма предоставления) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма.

Норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов (часть 2 статьи 50 ЖК РФ).

Решением Ивановской городской Думы от 24.05.2005 N 513 утверждена норма предоставления площади жилого помещения, которая для одиноко проживающих граждан составляет 20 кв.м общей площади жилого помещения.

Согласно расчетам Службы на основании вышеуказанной методики, являющейся приложением к Закону N 7-ОЗ, сумма субвенции была выделена на покупку 59 жилых помещений.

По аналогичному соглашению от 28.02.2019, заключенному между Департаментом и Администрацией, на вышеуказанные цели предоставлена субвенция в сумме 29 243 746,63 рублей на 2019 год.

Данный объем средств по расчетам Службы предусмотрен для 27 квартир.

Службой в ходе проверки установлено, что заявителем в рамках вышеуказанных соглашений приобретены в 2018 году - 51 жилое помещение, в 2019 году - 1 жилое помещение по ценам за 1 кв.м, превышающим стоимость 1 кв.м по нормативу, определенному в методике.

Нарушения в части закупки квартир, стоимость 1 кв.м в которых превышает установленный Методикой размер, отражены в акте проверки от 27.08.2019 (т.1 л.д.80-86), заявителем по существу не оспариваются и признаются судом апелляционной инстанции доказанными.

Вопреки доводам Управления и Администрации отсутствие на рынке предложений по приобретению жилых помещений по цене за 1 кв.м, установленной в соответствии с Методикой, не свидетельствует об отсутствии нарушений со стороны заявителя. В случае приобретения жилья, стоимость 1 кв.м которого превышает установленный норматив, оплата за жилое помещение должна осуществляться с соблюдением положений статьи 86 БК РФ, то есть дополнительные расходы должны осуществляться за счет местного бюджета. Оставшаяся сумма субсидии подлежит возврату в доход бюджета.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация ссылалась на отсутствие нарушения со стороны Управления, поскольку заявителем соблюдены требования Закона N 44-ФЗ при закупке жилых помещений. В акте проверки от 27.08.2019, а также в представленных в материалы дела письменных позициях надзорный орган неоднократно указывал, что согласно документам закупки, размещенным в единой информационной системе в сфере закупок, обоснование начальных (максимальных) цен вышеуказанных контрактов правомерно определялось именно методом сопоставимых рыночных цен (анализ рынка). Однако, учитывая, что за основу формирования начальных (максимальных) цен контрактов по приобретению жилых помещений для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей приняты: общая площадь закупаемого жилого помещения от 20 кв.м и до 30 кв.м. исходя из стоимости жилого помещения (без учета стоимости 1 кв.м), ответчик пришел к выводу о том, что за основу формирования цен контрактов приняты товары, не идентичные по своим характеристикам, что не может свидетельствовать об обоснованности стоимости приобретенных жилых помещений и эффективности использования средств субвенции.

Из текста апелляционной жалобы следует, что по факту нарушения, выразившегося в несоблюдении принципа эффективности использования бюджетных средств вследствие приобретения жилых помещений площадью, превышающей норму предоставления жилых помещений в размере 20 кв.м., ответчиком в адрес заявителя вынесено отдельное представление.

Поскольку вынесение оспариваемого предписания обусловлено нарушением заявителем пункта 3 статьи 86 БК РФ, пункта 4 статьи 8.1. Закона N 7-ОЗ, соглашения от 22.03.2018 N 83, и не связано с нарушением требований статьи 34 БК РФ предписание надзорного органа от 08.10.2019, которым на Управление возложена обязанность возместить причиненный указанным выше нарушением ущерб Ивановской области в сумме 20 412 219,82 рублей (т.1 л.д. 53-55), являются законным и обоснованным.

Удовлетворяя заявленные Управлением требования, суд первой инстанции со ссылкой на статью 15 ГК РФ ошибочно исходил из того, что Службой не доказана вина заявителя в причинении ущерба Ивановской области, а также размер такого ущерба.

Согласно письму Минфина России от 14.07.2014 N 02-10-09/34216 орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в рамках правоприменительной практики может самостоятельно квалифицировать наличие ущерба, причиненного Российской Федерации (субъекту Российской Федерации), в том числе, вследствие использования средств, предоставленных из бюджета, с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В этой связи Служба, являясь органом внутреннего государственного финансового контроля, вправе самостоятельно квалифицировать наличие ущерба, причиненного бюджету Ивановской области. Указанное обстоятельство заявителем, третьим лицом не оспаривается.

В соответствии с пунктом 2 письма Минфина России от 04.08.2015 N 02-10-09/45065 в соответствии со статьей 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. При этом предписание может содержать требования о возмещении причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Наличие ущерба публично-правовому образованию должно определяться по критериям, аналогичным указанным в части 2 статьи 15 ГК РФ в отношении убытков.

Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Статьей 20 БК РФ определена классификация доходов бюджетов.

В силу подпункта 2 пункта 4 названной статьи к безвозмездным поступлениям отнесены доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет.

В соответствии с пунктом 5 статьи 242 БК РФ не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Ущерб в размере 20 412 219,82 рублей рассчитан Службой как разница между стоимостью жилого помещения, исходя из стоимости 1 кв.м фактического приобретения жилого помещения, и стоимостью жилого помещения, исходя из стоимости 1 кв.м, предусмотренного Методикой.

Учитывая, что размер ущерба установлен ответчиком, а часть субвенции, которая подлежала возврату в бюджет, не возвращена, суд апелляционной инстанции находит доказанным наличие вины Управления в указанных в оспариваемом предписании нарушениях. В данном случае требования предписания ответчика направлены на понуждение ответчика возвратить средства субвенции, которые надзорный орган признал израсходованными в порядке, противоречащем требованиям бюджетного законодательства и Методики.

Отсутствие превышения выделенного размера субвенции за счет сокращения расходов по другим показателям, указанным в формуле Методики (количество приобретаемых жилых помещений), не свидетельствует о том, что заявитель при расходовании выделенной субвенции не должен был соблюдать установленный размер стоимости 1 кв.м жилого помещения.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление отметило, что постановления администрации г. Иванова от 04.08.2017 N 1092 "Об установлении норматива стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на третий квартал 2017 года для расчета размера социальных выплат (субсидий), предоставляемых для улучшения жилищных условий", от 20.08.2018 N 1035 "Об установлении норматива стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на третий квартал 2018 года для расчета размера социальных выплат (субсидий), предоставляемых для улучшения жилищных условий" разработаны в целях расчета размера социальных выплат, предоставляемых молодым семьям в рамках мероприятия "Обеспечение жильем молодых семей". Согласно условиям названного мероприятия для приобретения жилого помещения гражданин помимо социальной выплаты использует собственные или заемные средства. По убеждению апелляционной коллегии, указанные обстоятельства не опровергают изложенные выше выводы, поскольку в настоящем случае заявитель обязан был руководствоваться нормативами, которые определены Методикой, в том числе в части определения стоимости 1 кв.м жилого помещения. Превышение такого норматива и невозвращение соответствующих средств субвенции в бюджет является основанием для выдачи надзорным органом соответствующего предписания.

Следует также отметить, что в проверяемый период отсутствовал законодательный запрет на приобретение жилого помещения на территории другого муниципального образования Ивановской области. Следовательно, вывод Службы о том, что приобретение части жилых помещений, по которым отсутствовали судебные решения по приобретению жилья исключительно на территории г.Иваново, в других муниципальных образованиях нельзя признать ошибочным.

Указанный вывод также соответствует закрепленной Законом Ивановской области от 30.06.2020 N 38-ОЗ позиции законодателя о том, что в случае отсутствия на территории соответствующего муниципального образования Ивановской области жилых помещений, отвечающих требованиям, установленным настоящей статьей в части степени благоустройства, нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, и соответствующих нормативу по показателю средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилого помещения по данному городскому округу, муниципальному району, используемому в методике, предусмотренной пунктом 4 статьи 8.1 настоящего Закона, органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов имеют право предоставлять лицам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, жилые помещения, расположенные на территории иного муниципального образования Ивановской области (пункт 4 статьи 8 Закона N 7-ОЗ).

В этой связи суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что содержащееся в оспариваемом предписании от 08.10.2019 требования соответствует приведенным выше положениям законодательства и, как следствие, не нарушает права и законные интересы заявителя.

Иные доводы Управления и Администрации, приведенные в отзывах на апелляционную жалобу, подлежат отклонению, поскольку не подтверждают правомерность позиции указанных лиц, противоречат имеющимся в материалах дела доказательствам, данные доводы сделаны при неправильном и неверном применении и толковании норм материального и процессуального права, регулирующих спорные правоотношения.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии в данном случае совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания предписания ответчика от 08.10.2019 недействительным.

При таких условиях решение Арбитражного суда Ивановской области от 13.08.2020 по делу N А17-11149/2019 подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ в связи с несоответствием изложенных в нем выводов обстоятельствам дела; в удовлетворении требований заявителя следует отказать.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Поскольку Служба в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины, при обращении в суд апелляционной инстанций государственную пошлину не уплачивала, оснований для распределения судебных расходов по апелляционной жалобе не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу службы государственного финансового контроля Ивановской области удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ивановской области от 13.08.2020 по делу N А17-11149/2019 отменить и принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления Управления жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова (ОГРН: 1033700062681; ИНН: 3702022642) о признании недействительным предписания службы государственного финансового контроля Ивановской области (ОГРН: 1033700062681; ИНН: 3702022642) от 08.10.2019 N 05-01/01-18-11 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

С.С. Волкова Г.Г. Ившина