Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2020 г. N 20АП-6655/20 по делу N А23-9345/2019

г. Тула

17 ноября 2020 г.

Дело N А23-9345/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17.11.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 17.11.2020.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Тимашковой Е.Н.,

судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В.,

при участии представителей заявителя - индивидуального предпринимателя Моцного Геннадия Константиновича (г. Москва, ОГРНИП 312774631800020, ИНН 774314003211) - Савенковой К.А. (доверенность от 10.12.2019) и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - уполномоченного по защите прав предпринимателей в Калужской области (г. Калуга) - Ворониной Л.С. (доверенность от 05.11.2020 N 914), в отсутствие представителей заинтересованного лица - министерства природных ресурсов и экологии Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1114029001195, ИНН 4029045065) и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации муниципального района "Тарусский район" (г. Таруса, ОГРН 1024000852006, ИНН 4018004243), извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального района "Тарусский район" на решение Арбитражного суда Калужской области от 18.09.2020 по делу N А23-9345/2019 (судья Харчиков Д.В.),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Моцный Геннадий Константинович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к министерству природных ресурсов и экологии Калужской области (далее - министерство) о признании недействительным приказа от 11.10.2019 N 1243-19 о досрочном прекращении права пользования участком недр, предоставленного на основании лицензии КЛЖ N 80123 ТЭ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены администрация муниципального района "Тарусский район" (далее - администрация) и уполномоченный по защите прав предпринимателей в Калужской области (далее - уполномоченный).

Решением Арбитражного суда Калужской области от 18.09.2020 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение. В обоснование своих доводов указывает на то, что представленная в материалы дела уполномоченным копия протокола N 6 заседания комиссии по представлению, приостановлению, ограничению, прекращению, в том числе досрочному, права пользования участками недр местного значения на территории Калужской области, не является надлежащим доказательством по делу. Обращает внимание на то, что спорная лицензия предоставлена предпринимателю 15.07.2014, однако с заявлением об изменении схемы территориального планирования для перевода спорного земельного участка в надлежащую категорию предприниматель обратился только 17.01.2017.

От предпринимателя и уполномоченного в суд апелляционной инстанции поступили отзывы на апелляционную жалобу, в которых они, считая принятое решение законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От министерства в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно поддерживает доводы апелляционной жалобы.

До проведения судебного заседания от администрации и министерства поступили ходатайства об отложении рассмотрения жалобы, мотивированные неблагоприятной эпидемиологической ситуацией. При этом администрация в своем ходатайстве также указывает на заболевание всех сотрудников юридического отдела.

Рассмотрев указанные ходатайства, суд не нашел оснований для их удовлетворения в силу следующего.

В соответствии с частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает, что оно не может быть рассмотрено в данном судебном заседании, в том числе вследствие неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле, других участников арбитражного процесса, в случае возникновения технических неполадок при использовании технических средств ведения судебного заседания, в том числе систем видеоконференц-связи, а также при удовлетворении ходатайства стороны об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью представления ею дополнительных доказательств, при совершении иных процессуальных действий.

В силу положений указанной нормы отложение судебного разбирательства по ходатайству лица, участвующего в деле, является правом суда, а не его обязанностью.

Согласно Обзору Президиума Верховного Суда Российской Федерации по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1, утвержденному 21.04.2020, невозможность рассмотрения дела в связи с введением правовых режимов, предусматривающих ограничения свободного перемещения граждан, их нахождения в общественных местах, государственных и иных учреждениях, может являться основанием для отложения судебного разбирательства в силу статьи 158 АПК РФ.

Вместе с тем вопрос о необходимости отложения разбирательства дела должен решаться арбитражным судом, в производстве которого находится дело, самостоятельно применительно к каждому конкретному делу с учетом необходимости соблюдения сроков рассмотрения дела судом соответствующей инстанции и разумного срока судопроизводства (статья 61 АПК РФ).

Применительно к настоящему спору суд апелляционной инстанции учитывает, что позиция заявителя апелляционной жалобы (администрации) изложена в жалобе, а позиция министерства - в отзыве на апелляционную жалобу. Доводов о необходимости приобщения дополнительных доказательств администрацией и министерством не заявлено. Аргументы, свидетельствующие о невозможности рассмотрения жалобы по имеющимся в деле доказательствам, не приведены.

Судом апелляционной инстанции явка лиц, участвующих в деле, в судебное заседание обязательной не признана.

При этом сама по себе неблагоприятная эпидемиологическая ситуация не может являться основанием к отложению судебного заседания

Относительно ссылки администрации на заболевание всех сотрудников юридического отдела, апелляционная инстанция отмечает, что согласно пункту 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении АПК РФ при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", не могут, как правило, рассматриваться в качестве уважительных причин нахождение представителя заявителя в командировке (отпуске), кадровые перестановки, отсутствие в штате организации юриста, смена руководителя (его нахождение в длительной командировке, отпуске), а также иные внутренние организационные проблемы юридического лица.

Таким образом, временная нетрудоспособность сотрудников юридического отдела администрации не является уважительной причиной и основанием для отложения рассмотрения дела, поскольку в силу частей 3 и 4 статьи 59 АПК РФ представителями вправе выступить иные лица.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что предприниматель имеет на праве собственности земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения площадью 14,6 га, расположенный в 0,5 км юго-западнее д. Латынино Тарусского района, кадастровый номер 40:20:021103:14.

Министерством 10.10.2013 утвержден перечень участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, для предоставления в пользование на территории Калужской области, в который включен вышеуказанный участок (позиция 5 перечня - Латынинское ПГМ), что согласовано письмом Роснедр от 04.12.2013 N ЕК-04-24/14182.

В соответствии с лицензией КЛЖ 80123 ТЭ от 15.07.2014 предпринимателю предоставлено право пользования участком недр местного значения с целью геологического изучения, разведки и добычи песчано-гравийной смеси на участке Латынинский (0,5 км южнее д. Латынино на территории муниципального района "Тарусский район" Калужской области) сроком с 15.07.2014 по 01.01.2034.

К существенным условиям данной лицензии отнесено выполнение следующих пунктов: 4.1.1 "г" - не позднее 01.01.2017 приступить к добыче полезного ископаемого и 4.1.1 "е" - в срок до 01.01.2018 обеспечить выход предприятия на проектную мощность с годовым уровнем добычи полезного ископаемого в объеме 20 000 куб. м.

Между предпринимателем и администрацией в 2017 году велась интенсивная переписка по вопросу изменения категории земель указанного участка.

Письмом от 22.05.2017 N 1771-17 министерство, среди прочего, рекомендовало предпринимателю инициировать приостановление права пользования недрами до решения вопроса изменения категории земельного участка.

Предприниматель 22.05.2017 обратился в министерство с просьбой приостановить право пользования участком недр по данной лицензии на 1 год, ссылаясь на невозможность начала работ ввиду нежелания администрации внести изменения в генеральный план сельского поселения и документы территориального планирования района.

Приказом министерства от 26.05.2017 N 287-17 на основании данного заявления право пользования участком недр приостановлено до 01.07.2018.

Решением Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018 по делу N 2а-2-315/2018, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 27.02.2019, на администрацию возложена обязанность в срок не позднее 01.07.2019 подготовить изменения в схему территориального планирования по заявлению предпринимателя с надлежащим согласованием с управлением архитектуры и градостроительства Калужской области, а также с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района "Тарусский район".

Письмом от 05.04.2019 N ВЖ-803/19-19 министерство уведомило предпринимателя о том, что по истечении трех месяцев со дня получения уведомления при условии неустранения допущенных нарушений министерством будет рассмотрен вопрос о досрочном прекращении права пользования участком недр.

Как сообщил предприниматель министерству письмом от 30.04.2019, земельный участок, расположенный в пределах горного отвода, отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем работы по его освоению в целях недропользования могут проводиться лишь после перевода его в иную категорию земель (статьи 42 и 78 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ)).

Также в этом письме предприниматель указал на содержание решения Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018 по делу N 2а-2-315/2018, отметив, что постановлением администрации от 21.04.2019 N 170 начата подготовка проекта изменений и дополнений в схему территориального планирования района, в связи с чем работы по недропользованию не начаты в установленный срок по независящим от него причинам. Просил отложить рассмотрение вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами на срок, необходимый для исполнения администрацией судебного решения, а также с учетом времени проведения процедур, связанных с переводом земель из одной категории в другую.

Министерство в письме от 03.06.2019 сообщило предпринимателю о том, что им не соблюдаются существенные условия лицензии, не предприняты меры к изменению этих условий, а также не инициированы действия по дальнейшему приостановлению права пользования недрами на последующий период.

Помимо этого, предпринимателю повторно сообщено, что по истечении трех месяцев со дня получения уведомления от 05.04.2019 в случае неустранения допущенных нарушений будет рассмотрен вопрос о досрочном прекращении права пользования недрами.

Предприниматель 13.06.2019 вновь ходатайствовал перед министерством о приостановлении права пользования участком недр до выполнения предписания судебного решения по изменению категории земельного участка, ссылаясь на непринятие администрацией мер по внесению изменений в документы территориального планирования района и генеральный план сельского поселения.

Согласно протоколу комиссии министерства от 21.06.2019 комиссия рекомендовала министерству отказать в приостановлении срока действия лицензии ввиду наличия уведомления от 05.04.2019.

Письмом от 01.07.2019 N 4300-19 министерство отказало в удовлетворении данного ходатайства.

Определением Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 06.09.2019 по делу N 2а-2-315/2018 администрации предоставлена отсрочка исполнения решения от 29.11.2018 по этому делу до 01.04.2020.

При этом судом установлено, что контракт на разработку проекта по внесению изменений и дополнений в схему территориального планирования района заключен администрацией 04.06.2019, однако для начала работ администрация должна представить исполнителю сведения из иных органов власти, получение которых администрацией ожидается не ранее августа 2019 года. С момента предоставления исполнителю данных сведений начнет течение срок исполнения работ по контракту, составляющий 134 дня. Затем начнется согласование изменений (не менее трех месяцев).

На заседании комиссии министерства 08.10.2019 принято решение о досрочном прекращении права пользования участком недр, предоставленного предпринимателю на основании лицензии КЛЖ 80123 ТЭ.

Приказом министерства от 11.10.2019 N 1243-19 досрочно прекращено право пользования участком недр, предоставленное на основании лицензии КЛЖ 80123 ТЭ.

Не согласившись с указанным приказом, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая заявление и удовлетворяя его, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)" ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пунктам 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1) право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях: нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, а также если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

В части 4 статьи 21 этого закона сказано, что в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части 2 статьи 20 настоящего закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Выбор одной из трех предусмотренных Законом N 2395-1 мер принуждения к недобросовестному пользователю недр за допущенные им нарушения (досрочное прекращение, приостановление, ограничение права пользования) отнесен к полномочиям органа, выдавшего лицензию.

Осуществляя выбор одной из указанных выше трех санкций за нарушение условий лицензии, уполномоченный орган обязан выбрать ту меру, которая наиболее отвечает характеру допущенного нарушения. Данный орган должен учитывать, что досрочное прекращение разрешения на пользование недрами, аннулирование лицензии на этот вид деятельности в силу положений ГК РФ ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку не дает возможность заниматься определенным видом деятельности и соответственно является мерой государственного принуждения.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал (постановления от 12.05.1998N 14-П и от 30.07.2001 N 13-П, определение от 14.12.2000 N 244-О и др.), что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такому роду мерам юридической ответственности.

Уполномоченному органу следует исходить из того, что досрочное прекращение права пользования является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера содеянного и только в тех случаях, когда другие, более мягкие меры принуждения, не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им установленного лицензией порядка пользования недрами.

При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения.

Решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 21.12.2011 N 1862-О-О сформулировал правовую позицию, согласно которой интересы государства как собственника недр (статья 1.2 Закона N 2395-1) обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии либо если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункты 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1).

При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами.

Так, согласно части 4 статьи 21 Закона N 2395-1 в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке (часть 4 статьи 20 Закона N 2395-1). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах.

Из материалов дела усматривается, что предприниматель действительно, нарушил существенные условия лицензии, не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах в течение установленного в лицензии срока, а также не устранил данные нарушения в течение трех месяцев со дня получения письменного уведомления о допущенных нарушениях, что является формальным основанием для вынесения оспариваемого приказа от 11.10.2019 N 1243-19.

В тоже время судом первой инстанции установлено, что со стороны администрации имело место бездействие, непреодолимо препятствующее предпринимателю в соблюдении лицензионных условий как в части сроков начала добычи, так и в части ее объемов.

Так, в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 27.02.2019 по делу N 2а-2-315/2018 отражено, что само по себе непроведение администрацией мероприятий по должной подготовке проекта изменений в схему территориального планирования района предопределило принятие представительным органом местного самоуправления решения об отказе во внесении изменений в схему территориального планирования в части, касающейся земельного участка предпринимателя.

Вместе с тем незаконное бездействие органов власти не может быть отнесено к категории разумно прогнозируемого предпринимательского риска, в связи с чем предприниматель не должен был предполагать фактически сложившуюся длительность рассмотрения вопроса об изменении категории земель над участком недр. При этом предприниматель принимал зависящие от него меры к прекращению этого бездействия.

Следовательно, как верно указал суд первой инстанции, причинно-следственная связь между признанным судом незаконным бездействием администрации и невозможностью для предпринимателя соблюсти лицензионные условия является установленной.

О содержании решения Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018 по делу N 2а-2-315/2018, о продлении (определением от 06.09.2019) срока его исполнения до 01.04.2020, а, соответственно, о вышеуказанной причинно-следственной связи министерство было осведомлено.

К тому же из материалов дела усматривается, что письмом от 22.05.2017 министерство рекомендовало предпринимателю инициировать приостановление права пользования недрами до решения вопроса изменения категории земельного участка, а письмом от 03.06.2019 сообщало, что приостановление права пользования на новый период предпринимателем не инициировано.

При этом ходатайства предпринимателя от 30.04.2019 об отложении рассмотрения вопроса о прекращении права пользования недрами до решения вопроса об изменении категории земель участка и от 13.06.2019 о приостановлении права пользования недрами отклонены, причем последнее лишь по мотиву наличия уведомления министерства от 05.04.2019.

Относительно уведомления от 05.04.2019 судом верно отмечено, что министерство требовало от предпринимателя устранения нарушений в трехмесячный срок без учета того обстоятельства, что решение суда от 29.11.2018 по делу N 2а-2-315/2018 не было исполнено, а в последующем срок его исполнения продлен до 01.04.2020.

Буквальное содержание взаимосвязанных положений статей 20 и 21 Закона N 2395-1 указывает на возможность приостановления или прекращения права пользования недрами. Вопрос о применении подобных мер реагирования должен разрешаться уполномоченным органом в каждом конкретном случае исходя из характера нарушения и возможных последствий его совершения, с учетом необходимости обеспечения баланса частного и публичного интересов.

Прекращение права пользования недрами представляет собой государственную меру принудительного характера, которая должна отвечать требованиям справедливости и соразмерности последствиям нарушенного обязательства.

Между тем оспариваемый приказ министерства не содержит в себе анализа вышеуказанных обстоятельств. Причем фактически в нем отсутствует обоснование необходимости досрочного прекращения права предпринимателя на пользование недрами в соответствии с лицензией как меры реагирования на допущенные им нарушения.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявление предпринимателя.

Довод апелляционной жалобы о том, что представленная в материалы дела уполномоченным копия протокола N 6 заседания комиссии по представлению, приостановлению, ограничению, прекращению, в том числе досрочному, права пользования участками недр местного значения на территории Калужской области, не является надлежащим доказательством по делу, не принимается во внимание апелляционного суда, поскольку вывод об утверждении перечня участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, для предоставления в пользование на территории Калужской области, в который включен и участок предпринимателя, а также о надлежащем его согласовании Федеральным агентством по недропользованию сделан судом первой инстанции не на основании представленной представителем уполномоченного выписки из данного протокола, а в соответствии с решением Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018 по делу N 2а-2-315/2018.

Довод администрации и министерства о том, что спорная лицензия предоставлена предпринимателю 15.07.2014, однако с заявлением об изменении схемы территориального планирования для перевода спорного земельного участка в надлежащую категорию предприниматель обратился 17.01.2017, подлежит отклонению, поскольку с учетом установленного бездействия администрации до указанной даты (установлено вышеуказанным решением Жуковского районного суда Калужской области (постоянное судебное присутствие в г. Тарусе Тарусского района Калужской области) от 29.11.2018), не свидетельствует о неприятии предпринимателем мер к выполнению условий выданной ему лицензии.

Иные доводы подателя жалобы не могут быть признаны обоснованными, так как, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 18.09.2020 по делу N А23-9345/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова