Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2020 г. N 01АП-5554/20 по делу N А11-1579/2019

г. Владимир

7 декабря 2020 г.

Дело N А11-1579/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 30.11.2020.

Полный текст постановления изготовлен 07.12.2020.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Насоновой Н.А.,

судей Новиковой Л.П., Назаровой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Неряхиной К.Э.

при участии в судебном заседании:

от истца (заявителя) - муниципального образования городской округ город Владимир в лице администрации города Владимира - Сысоева Д.Н. по доверенности от 04.07.2019 сроком действия до 30.12.2021 (диплом АВС 0410285);

от ответчика - Владимирской области в лице Департамента образования Владимирской области - Запрудновой Е.В. по доверенности от 08.10.2020 сроком действия 1 год, Марковой И.В. по доверенности от 14.02.2020 сроком действия 1 год, Макаровой Е.В. по доверенности от 14.02.2020 сроком действия 1 год, Ильиной Л.Н. по доверенности от 26.05.2020 сроком действия 1 год (диплом ВСБ 0902366);

от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований:

Управления образования администрации г. Владимира - Шолохова М.В. по доверенности от 28.01.2020 сроком действия до 01.12.2020 (диплом ВСВ 0795190);

муниципального казенного учреждения "Централизованная бухгалтерия управления образования" - Шолохова М.В. по доверенности от 21.01.2020 сроком действия до 01.02.2021 (диплом ВСВ 0795190);

Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области - Андреева Р.М. по доверенности от 02.10.2020 сроком действия 3 года (диплом ВСГ 1096657),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального образования городской округ город Владимир в лице администрации города Владимира на решение Арбитражного суда Владимирской области от 20.07.2020 по делу N А11-1579/2019

по иску муниципального образования городской округ город Владимир в лице администрации города Владимира к Владимирской области в лице Департамента образования Владимирской области о взыскании 951 184 065 руб.

УСТАНОВИЛ:

муниципальное образование городской округ город Владимир в лице администрации города Владимира (далее Администрация) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с иском к Владимирской области в лице Департамента образования Владимирской области (далее Департамента образования Владимирской области) о взыскании убытков в сумме 951 184 065 руб.

В обоснование заявленных требований истец указал, что на федеральном уровне закреплены государственные гарантии права на получение общедоступного бесплатного дошкольного образования. Реализация данных гарантий осуществляется посредством предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации субвенций местным бюджетам, в том числе - на оплату труда учебно-вспомогательного персонала,.

Между тем, установленные постановлением Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 "Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях" нормативы расходов не обеспечивают надлежащий объём финансирования указанных расходов, снижают уровень государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного бесплатного дошкольного образования, тем самым влекут возникновение убытков у органа местного самоуправления, которые представляют собой фактически понесенные расходы на оплату труда работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, включая административно-управленческий, учебно-вспомогательный и обслуживающий персонал в 2016-2018 годах в сумме 951 184 065 руб. 03 коп.

Ответчик иск не признал.

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 20.07.2020 в удовлетворении иска муниципального образования городской округ город Владимир отказано.

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить на основании пунктов 3, 4 части 1, 3 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы жалобы Администрации сводятся к изложению фактических обстоятельств, положенных в обоснование иска, с судебной оценкой которых заявитель не согласен.

Нарушение норм процессуального права заявитель усматривает в том, что суд не применил преюдициальные выводы Владимирского областного суда от 11.07.2019 по делу N 3а-51/2019 о том, что не включение в приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 "Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях" в нормативы расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно-вспомогательному персоналу в редакции до 01.01.2019, противоречило нормам Закона об образовании, поскольку снижало уровень государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. В время как факт нарушения положений федерального закона привел к тому, что муниципальному образованию городской округ город Владимир был причинен вред.

Также заявитель считает ошибочным вывод суда о невозможности спора между бюджетами различных уровней, поскольку данный спор вытекает из причинения вреда неправомерными действиями ответчика.

Представители истца и третьих лиц (Управления образования администрации г. Владимира и МКУ "Централизованная бухгалтерия управления образования") в судебном заседании апелляционную жалобу поддержали.

Представители ответчика и третьего лица (Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области) в судебном заседании и в отзывах от 11.09.2020, 09.11.2020 указали, что с жалобой не согласны, считают решение суда законным и обоснованным.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Повторно рассмотрев дело, Первый арбитражный апелляционный суд полагает, что судебный акт не подлежит отмене.

Отказывая в удовлетворении требования Администрации, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации пришел к выводу о том, что расчет размера субвенции осуществлен в соответствии с требованиями федерального и областного законодательства, действующими в спорный период времени. Положения постановления Губернатора области от 09.09.2013 N 998 признаны недействующими только в той части, в которой не предусматривают определение методики (механизма) установления коэффициента i. При этом фиксация методики (механизма) расчета коэффициента i не изменила размер норматива, на основании которого произведён расчет субвенции. Перечисление субвенций за 2016-2018 годы Администрации произведен в полном объеме.

С указанным выводом суда апелляционная инстанция согласна.

Статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Применение гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков, в том числе к органам публичной власти, возможно при совокупности следующих условий: противоправности действий (бездействия) причинителя убытков, причинной связи между противоправными действиями (бездействиями) и убытками, и подтверждении размера понесенных убытков. При этом для удовлетворения требования о взыскании убытков необходимо наличие всей совокупности указанных условий.

Вместе с тем, совокупность условий для возложения на ответчика гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков (факт причинения убытков, противоправность действий (вина) ответчика) не нашла свое подтверждение в ходе рассмотрения спора.

Реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни (часть 4 статьи 5 этого же закона).

Обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании отнесено к полномочиям в сфере образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Названное полномочие реализуется посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Изложенное следует из пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской

Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 6 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 3 статьи 7 Закона Владимирской области от 12.08.2013 N 86-03

"Об образовании во Владимирской области и признании утратившими силу отдельных Законов Владимирской области в сфере образования" установлено, что размер субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), определяется в соответствии с методикой расчета субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), являющейся приложением 2 к данному Закону.

В соответствии с указанной методикой расчет размера субвенции осуществляется по формуле, указанной в приложении N 2 к Закону Владимирской области от 12.08.2013 N 86-03: численность обучающихся умножается на норматив, установленный постановлением Губернатора области от 09.09.2013 N 998.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998

"Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях" в целях реализации Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" утверждены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включающих расходы на оплату труда, на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), согласно приложению (пункт 1 постановления).

При этом решением Владимирского областного суда от 11.07.2019 по делу N 3а-51/2019 приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 "Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях" (в редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176) в той части, в которой оно не предусматривает определение методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях признано недействующим с момента вступления судебного акта в законную силу, поскольку до этого момента правовые нормы постановления Губернатора области от 09.09.2013 N 998 применялись, порождая правовые последствия.

Таким обоазом, компетентный суд общей юрисдикции не произвел абсолютного аннулирования данного акта и всех порожденных им правовых последствий и защитил ту правовую определенность, которая порождена изданием и применением указанного постановления Губернатора области до момента вступления решения суда в законную силу.

Последствия применения постановления Губернатора области от 09.09.2013 N 998 для расчетов субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в спорном периоде 2016 - 2018 годов не признаны недействительными и не подлежат дальнейшей переоценке.

В соответствии с методикой, действующей в спорный период времени

размер субвенции для органов самоуправления области был рассчитан в соответствии с нормативом.

Законом Владимирской области от 28.12.2015 N 188-03 "Об областном

бюджете на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов" в 2016 году муниципальному образованию город Владимир определена субвенция в размере 675 млн. 72 тыс. руб.

Законом Владимирской области от 28.12.2016 N 149-03 "Об областном

бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" в 2017 году муниципальному образованию город Владимир определена субвенция в размере 741 млн. 873 тыс. руб.

Законом Владимирской области от 27.12.2017 N 124-03 "Об областном

бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" в 2018 году муниципальному образованию город Владимир определена субвенция в размере 794 млн. 562 тыс. 700 руб.

Между Департаментом образования и Администрацией заключено соглашение о предоставлении муниципальному образованию город Владимир субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов от 01.02.2014 N 130 (изменения от 28.11.2014 N 2, от 05.02.2015 N 3, от 09.12.2015 N 4, от 10.12.2016 N 5). Соглашение действовало в 2014, 2015, 2016 годах.

Также между сторонами заключено соглашение о предоставлении муниципальному образованию город Владимир субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов от 31.01.2017 N 67 (изменения от 18.12.2017 N 1, от 29.12.2017 N 2, от 19.01.2018 N 3, от 05.12.2018 N 4, от 10.12.2018 N 5, от 14.12.2018 N 6). Соглашение действовало в 2017, 2018, 2019 годах.

В рамках исполнения соглашения Администрации в 2016 году фактически предоставлена субвенция в размере 688 млн. 215 тыс. 200 руб.; в 2017 году фактически предоставлена субвенция в размере 753 млн. 696 тыс. 700 руб.; в 2018 году фактически предоставлена субвенция в размере 822 млн. 677 тыс. 200 руб. Таким образом, средства, предоставленные в распоряжение Департамента образования, переданы в органы местного самоуправления, тем самым ответчик выполнил возложенные на него полномочия, предусмотренные пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ, а также заключенными соглашениями с истцом, в полном объеме.

Таким образом, совокупность условий для возложения на ответчика гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков (противоправность действий (вина) ответчика, причинно-следственная связь между убытками истца и поведением ответчика) не нашла свое подтверждение в ходе рассмотрения спора. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения исковых требований Администрации у суда первой инстанции не имелось.

Ссылка заявителя на нарушение судом норм процессуального права, выразившееся в не применении преюдициальных выводов Владимирского областного суда по делу N 3а-51/2019 о том, что не включение в приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 "Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях" в редакции до 01.01.2019 в нормативы расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно-вспомогательному персоналу, противоречило нормам Закона об образовании, поскольку снижало уровень государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, апелляционной инстанцией отклоняется.

Как следует из решения Владимирского областного суда от 11.07.2019 по делу N 3а-51/2019 после неоднократных уточнений административного иска предметом спора являлось требование Администрации об оспаривании приложения к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 "Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях" в редакции постановления администрации Владимирской области N176 от 15.03.2019 в части не определения методики (механизма) установления коэффициента i, используемого для расчета норматива расходов на оплату труда работников дошкольного образования в дошкольных организациях. В связи с этим оценка на соответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом была дана непосредственно оспариваемой редакции приложения от 15.03.2019. Следовательно, указанные выше выводы не относятся к приложению к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 "Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях" в ранее действовавших редакциях, которые как указал суд применялись и на основании данного нормативного акта в прежних редакциях реализовались права муниципального образования, и дошкольных образовательных учреждений.

Таким образом, оснований для отмены судебного акта по доводам апелляционной жалобы не имеется. Нарушений норм процессуального права, являющихся, согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, безусловным основанием для отмены судебных актов, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 49, 150, 167, 176, 266, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 20.07.2020 по делу N А11-1579/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального образования в лице администрации города Владимира - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий

Н.А. Насонова

Судьи

Н.А. Назарова Л.П. Новикова