Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2020 г. N 01АП-7524/20 по делу N А43-12870/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 мая 2021 г. N Ф01-845/21 настоящее постановление оставлено без изменения

18 декабря 2020 г.

А43-12870/2020

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Главное управление по строительству и ремонту метрополитена, мостов и дорожных сетей в городе Нижнем Новгороде" (603006, г. Нижний Новгород, ул. Варварская, д. 32Д; ОГРН 1035204998454, ИНН 5257047088)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 01.10.2020

по делу N А43-12870/2020,

принятое по заявлению Муниципального казенного учреждения "Главное управление по строительству и ремонту метрополитена, мостов и дорожных сетей в городе Нижнем Новгороде" о признании недействительным предписания Контрольно-счетной палаты Нижегородской области от 24.03.2020 N 01-11/303,

без участия лиц,

и установил:

Муниципальное казенное учреждение "Главное управление по строительству и ремонту метрополитена, мостов и дорожных сетей в городе Нижнем Новгороде" (далее - МКУ "ГУММиД", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Контрольно-счетной палаты Нижегородской области (далее - Счетная палата, уполномоченный орган) от 24.03.2020 N 01-11/303.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц, привлечены администрация города Нижнего Новгорода (далее - Администрация), акционерное общество "Ремонт тоннелей и мостов" (далее - АО "Ремонт тоннелей и мостов").

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 01.10.2020 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Учреждение обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

Заявитель апелляционной жалобы настаивает на том, что в рассматриваемой ситуации, когда сметная документация согласована, аукцион проведен, контракт исполнен, подлежат применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", но не бюджетного законодательства.

В отзыве на апелляционную жалобу Счетная палата указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

Учреждение и Счетная палата ходатайствуют о рассмотрении дела без участия своих представителей.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 34, 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 702, 743 Гражданского кодекса Российской Федерации и исходил из того, что уполномоченный орган доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания.

Проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам дела, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

При этом государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Статья 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Часть 1 статьи 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предусматривает, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 30.09.2010 N 2238-IV принят Закон Нижегородской области от 08.10.2010 N 156-З "О контрольно-счетной палате Нижегородской области" (далее - Закон N 156-З).

Статья 1 Закона N 156-З предусматривает, что Контрольно-счетная палата Нижегородской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Нижегородской области и ему подотчетным. В своей деятельности контрольно-счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Нижегородской области, настоящим Законом, другими законами Нижегородской области и иными правовыми актами Нижегородской области. В рамках задач, определенных законодательством, контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Статья 2 Закона N 156-З раскрывает полномочия Контрольно-счетной палаты Нижегородской области.

Согласно статье 3 Закона N 156-З контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Основные полномочия контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации раскрыты в части 1 статьи 9 Закона N 156-З.

Объектом контроля являются органы местного самоуправления и муниципальные органы, муниципальные учреждения и унитарные предприятия соответствующего муниципального образования, а также иные организации, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования (часть 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ).

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с часть 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

В силу требований части 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

Установлено по делу, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Нижегородской области от 08.10.2010 N 156-З "О контрольно-счетной палате Нижегородской области" и планом работы на 2019 год, в рамках проверки Министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области Счетная палата провела встречную проверку законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств областного бюджета, выделенных в 2018 году администрации города Нижнего Новгорода по государственной программе "Развитие транспортной системы Нижегородской области", по подпрограмме "Ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них".

Министерство транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области и Администрация заключили соглашение от 08.11.2017 N 325-04-02/02-50 о предоставлении субсидии из дорожного фонда Нижегородской области бюджету города Нижнего Новгорода в 2017 году на софинансирование мероприятий, предусмотренных государственной программой "Развитие транспортной системы Нижегородской области" (далее - Соглашение).

Соглашение предусматривало выделение субсидии на объект "Ремонт Мызинского моста в городе Нижнем Новгороде" (далее - Объект) в размере 408 496,40 рублей.

В соответствии с постановлением от 25.09.2017 N 4501 Учреждение исполняло функции муниципального заказчика по проектированию и выполнению работ по ремонту Объекта.

По результатам аукциона (извещение N 0832200006617000755) МКУ "ГУММиД" (Заказчик) и АО "Ремонт Тоннелей и Мостов" (Подрядчик) заключили муниципальный контракт от 18.12.2017 N 10 Г-17 (далее - Контракт) на строительство Объекта стоимостью 408 496, 40 тыс. рублей (пункт 4.1.)

В соответствии с пунктом 1.2. Контракта результатом выполнения работ являются работы, выполненные надлежащим образом, по ремонту Объекта, полностью соответствующие Техническому заданию (Приложение N 1 к Контракту). Объем работ, подлежащих выполнению, определяет Техническое задание (техническая документация).

В Техническом задании на выполнение работ по ремонту Мызинского моста в городе Нижнем Новгороде (Приложение N 1 к Контракту) в составе основных работ указаны устройство защитного слоя из литого асфальтобетона толщиной 40 мм - 22 000,6 м, устройство нижнего слоя покрытия проезжей части из литого асфальтобетона толщиной 40 мм - 22 000, 6 м (пункты 6.2.13, 6.1.14) на сумму 3 606, 763 рублей.

На момент окончания проверки (на 05.09.2019) Контракт находился на стадии завершения, работы выполнены в полном объеме, представлен Акт приемки выполненных работ от 22.08.2019.

В рассматриваемом случае разногласия между Учреждением и Счетной палатой возникли именно по вышеобозначенным работам по устройству защитного слоя покрытия толщиной 4 см из литой асфальтобетонной смеси на проезжей части мостовых сооружений, обозначенным в позициях N N 79, 81 локального сметного расчета N 01 на ремонт Мызинского моста в городе Н.Новгороде (Приложение N 2 к Контракту).

Для определения стоимости данных работ применена Расценка ТЕР27-06-034-01, которая включает следующий состав работ: 1) очистка основания; 2) удаление влаги; 3) выгрузка литого асфальта из емкости смесителя; 4) разравнивание литого асфальта; 5) прогревание поверхности покрытия; 6) рассыпка черного щебня на поверхность литого асфальта; 7) прикатка черного щебня катками; 8) уборка невтопившегося щебня с поверхности покрытия.

При этом работы, указанные в пунктах 6, 7, 8 Расценки ТЕР 27-06-034-01, фактически не выполнялись, что подтверждено документально и не оспаривается Учреждением.

Указанное обстоятельство Счетная палата установила при проверке сметной документации, технического задания, актов приемки выполненных работ (КС-2 от 23.08.18 N 4, от 31.08.18 N 5, от 18.09.18 N 6, от 18.10.18 N 8, от 31.05.18 N 18, от 25.07.19 N 27, от 16.08.19 N 28) и актов освидетельствования скрытых работ (NN 28 - 32, 48 - 52, 81 - 85, 135 - 144, 182, 183, 207, 208, 213, 214).

Таким образом, применяя Расценку ТЕР 27-06-034-01 в неизменном виде к работам, выполнявшимся подрядчиком, Учреждение фактически оплатило указанные работы по завышенной стоимости.

Согласно пунктам 1.3, 1.5 Методических рекомендаций по применению сметных норм, утвержденных приказом Минстроя России от 04.09.2019 N 507/пр, данные методические рекомендации носят рекомендательный характер и могут быть использованы при применении сметных норм в случае выполнения строительных, специальных строительных, ремонтно-строительных, пусконаладочных работ и монтажа оборудования.

Также пунктом 2.5.1. Методических рекомендаций установлено, что не допускается применение положений технической части одного сборника к сметным нормам других сборников, а также положений о применении сметных норм данного отдела, раздела или подраздела к сметным нормам других отделов, разделов или подразделов, а также корректировка сметных норм в зависимости от способа производства работ, за исключением случаев, предусмотренных Методическими рекомендациями, а также техническими частями соответствующих сборников сметных норм.

Согласно письму Министерства строительства и ЖКХ РФ от 12.11.2016 N 36746-ВМ/05 выбор норм и расценок для применительного использования в сметной документации (при отсутствии прямых сметных нормативов) рекомендуется осуществлять с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям производства работ, предусмотренным проектом.

Также пунктом 2.15 МДС 81-35.2004 предусмотрена возможность разработки индивидуальных норм и расценок.

Вместе с тем, в письме Министерства регионального развития РФ от 13.10.2009 N 33500-ИП/08 указано, что индивидуальные элементные сметные нормы и расценки следует утверждать в составе проектно-сметной документации конкретного объекта строительства (ремонта) по согласованию с заказчиком.

Однако МКУ "ГУММиД" не предприняло действия по разработке и утверждению индивидуальной элементной сметной нормы и расценки.

В то же время, например, в локальном сметном расчете N 01 заказчик откорректировал расценки и принял их по актам о приемке выполненных работ формы КС-2 от 31.08.18 N5 и от 31.08.18 N 6 с учетом применяемых материалов и фактически выполненных работ:

* позиция 64 по устройству железобетонной распределительной плиты проезжей части (ТЕРЗО-02-024-01) откорректирована: удалены болты с гайками, лента тканевая, смазка "Эмульсон", металлические направляющие для виброрейки, поковки строительные, пленка полиэтиленовая, раствор Эмако, горячекатанная арматура, фиксатор для арматуры пластиковый и добавлен бетон требуемой марки. Таким образом, стоимость по данной расценке увеличилась с 1 735,05 рублей до 2 269,07 рублей в базовых ценах;

* позиция 73 по устройству водоотвода и гидроизоляции проезжей части на мостах под автомобильные дороги (ТЕРЗО-08-025-04) откорректирована: удалены асбест, битумы, изол, масло, мастика, полотно иглопробивное, топливо дизельное, бензин растворитель, ткань стеклянная, трубки чугунные, лак битумный пленка оберточная и заменена марка бетона. Соответственно, стоимость по данной расценке уменьшилась с 12 294,23 рублей до 1 719,93 рублей в базовых ценах.

Таким образом, довод заявителя о невозможности корректировки Расценки ТЕР27-06-034-01 является необоснованным.

В рассматриваемом случае уполномоченный орган, проводя проверку в отношении Учреждения, выполнял свои функции по проверке эффективности расходования бюджетных денежных средств.

Установив формирование цены договора, а также последующую оплату работ в размере, превышающем установленные пределы эффективного использования, а также осуществление не подтвержденных расходов бюджетных средств, что выразилось в перечислении подрядчику денежных средств за фактически не выполненные объемы работ, Счетная палата пришла к обоснованному выводу о не обеспечении результативности использования бюджетных ассигнований.

В данном случае Учреждение нарушило принцип результативности и экономности расходования бюджетных средств, поскольку определенный бюджетом объем средств был использован в завышенном размере при имеющейся у заявителя возможности уменьшить затраты, в том числе путем правильного формирования сметных расценок.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что у уполномоченного органа имелись основания для выдачи Учреждению предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства.

Оспариваемое предписание соответствует вышеприведенному бюджетному законодательству и не нарушает права и законные интересы Учреждение в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал МКУ "ГУММиД" в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Учреждения признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Изложенные в апелляционной жалобе аргументы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 01.10.2020 по делу N А43-12870/2020 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 01.10.2020 по делу N А43-12870/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Главное управление по строительству и ремонту метрополитена, мостов и дорожных сетей в городе Нижнем Новгороде" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева