Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2020 г. N 09АП-68332/20 по делу N А40-189223/2020

г. Москва

24 декабря 2020 г.

Дело N А40-189223/20

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 декабря 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яковлевой Л.Г.,

судей:	Мухина С.М., Попова В.И.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Омаровым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы по аккредитации

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 28.10.2020 по делу N А40-189223/20

по заявлению Федеральной службы по аккредитации

к ООО "ТЕХ-ЭКСПЕРТ"

о привлечении к административной ответственности

в присутствии:

от заявителя:	Кейдюк Н.В. по дов. от 09.12.2020;
от заинтересованного лица:	Воронин И.Н. по дов. от 26.10.2020;

УСТАНОВИЛ:

Федеральная служба по аккредитации (заявитель, административный орган, Росаккредитация) обратилась в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о привлечении ООО "Тех-Эксперт" (ответчик, общество) к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ на основании протокола об административном правонарушении от 28.09.2020 N 224/2020.

Решением от 28.10.2020 Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судом решением, заявитель обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить как принятое с нарушением норм права.

В судебном заседании представитель подателя апелляционной жалобы доводы апелляционной жалобы поддержал по мотивам, изложенным в ней.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, проверив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, явившихся в судебное заседание, считает, что оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда города Москвы не имеется.

Согласно материалам дела, административным органом в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 28.09.2020 N 224/2020, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 23.1 КоАП РФ, административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ.

Согласно ч. 6 ст. 205 АПК РФ, при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд, в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.

Апелляционным судом установлено, что протокол об административном правонарушении составлен с соблюдением требований ст. 28.2 КоАП РФ. Нарушений процедуры составления в отношении общества протокола об административном правонарушении, которые могут явиться основанием для отказа в привлечении к административной ответственности в соответствии с п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10, судом не установлено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в настоящем случае отсутствует состав правонарушения, поскольку общество в рамках рассмотрения данного дела представил в суд первой инстанции Акт о результатах анализа состояния производства N 2308/3 от 23.08.2019, а также ксерокопии паспорта Плотниковой Н.В., на основании которых суд первой инстанции пришел к выводу о том, что эксперт по сертификации Плотникова находилась в дату, указанную в Акте анализа состояния производства, на предприятии.

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ нарушение правил выполнения работ по сертификации либо выдача сертификата соответствия с нарушением требований законодательства о техническом регулировании - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 13 Федерального закона N 412-ФЗ аккредитованные лица обязаны безвозмездно представлять в национальный орган по аккредитации с использованием федеральной государственной информационной системы в области аккредитации сведения о результатах своей деятельности, об изменениях состава своих работников и их компетентности, изменениях технической оснащенности, состав, порядок и сроки представления которых установлены федеральным органом исполнительной власти.

Согласно подпункту "б, ж" пункта 2 Положения о составе сведений о результатах деятельности аккредитованных лиц, об изменениях состава их работников и о компетентности этих работников, об изменениях технической оснащенности, представляемых аккредитованными лицами в Федеральную службу по аккредитации, порядке и сроках представления аккредитованными лицами таких сведений в Федеральную службу по аккредитации, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 30.05.2014 N 329 (далее - Положение о составе сведений), аккредитованные в национальной системе аккредитации органы по сертификации дополнительно к сведениям, указанным в пункте 1 указанного Положения, представляют в Федеральную службу по аккредитации о проведенных в целях выдачи сертификатов соответствия исследованиях (испытаниях) и измерениях с указанием аккредитованного лица, проводившего исследования (испытания) и измерения, даты и номера протокола исследований (испытаний) и измерений, сформированного при внесении испытательной лабораторией (центром) сведений в федеральную государственную информационную систему в области аккредитации, оборудования, используемого при составлении протокола исследований (испытаний) и измерений, объекта исследований (испытаний) и измерений, а также о выданных сертификатах соответствия, оформленных по единой форме, о приостановлении, возобновлении, продлении и прекращении их действия в соответствии с договорно-правовой базой Таможенного союза и решениями органов Таможенного союза.

Пунктом 4 статьи 6 ТР ТС 008/2011 установлен порядок проведения сертификации, в соответствии с которым:

Изготовитель (уполномоченное изготовителем лицо), импортер предоставляет органу по сертификации комплект документов, подтверждающий соответствие игрушек требованиям безопасности настоящего технического регламента Таможенного союза, который включает:

документ, по которому изготовлена игрушка (схемы 1с, 2с);

цветное изображение типового(ых) образца(ов) игрушки;

копии конструкторской документации или техническое описание типового(ых) образца(ов) игрушки;

сведения о сырье, материалах и комплектующих изделиях, информацию об их изготовителях и импортерах (схемы 1с, 2с);

эксплуатационные документы (при наличии).

Орган по сертификации:

проводит идентификацию игрушек;

организует проведение испытаний образца (образцов) игрушки на соответствие требованиям, указанным в пункте 1 статьи 5 настоящего технического регламента Таможенного союза, и проводит анализ протокола (протоколов) испытаний;

проводит анализ состояния производства (схема 1с).

выдает сертификат соответствия по единой форме, утвержденной Комиссией.

Анализ состояния производства - элемент типовой схемы оценки соответствия, представляющий собой совокупность действий, осуществляемых органом по сертификации продукции в целях определения наличия у изготовителя необходимых условий для обеспечения постоянного (стабильного) соответствия выпускаемой в обращение на таможенной территории Союза продукции требованиям технического регламента, подтверждаемым (подтвержденным) при сертификации (пункт 10 Типовых схем оценки соответствия).

В соответствии с пунктом 66 Типовых схем оценки соответствия анализ состояния производства проводится по адресу места осуществления деятельности по изготовлению продукции (на месте нахождения производства (изготовления) продукции) органом по сертификации продукции в соответствии с программой анализа состояния производства, разработанной и утвержденной руководителем (заместителем руководителя) органа по сертификации продукции.

Объектами проверки при проведении анализа состояния производства являются:

техническая документация (проектная и (или) конструкторская, и (или) технологическая, и (или) эксплуатационная) на продукцию;

компетентность персонала, выполняющего работу, влияющую на соответствие выпускаемой продукции требованиям, установленным техническим регламентом;

инфраструктура производства (совокупность объектов, находящихся на территории изготовителя и необходимых для организации производства (производственные помещения, транспорт и т.п.));

оборудование (средства технологического оснащения), а также его техническое обслуживание и ремонт;

управление контрольным, измерительным и испытательным оборудованием;

средства измерений, необходимые для обеспечения соответствия продукции требованиям, установленным техническим регламентом;

входной контроль закупленной продукции, влияющей на показатели безопасности сертифицируемой продукции (сырья, материалов, комплектующих изделий);

технологические процессы, в том числе специальные (при наличии соответствующих требований в техническом регламенте);

приемочный контроль и периодические испытания готовой продукции, связанные с контролем характеристик, к которым техническим регламентом установлены обязательные требования;

маркировка готовой продукции, условия ее хранения, упаковки и консервации;

взаимодействие с потребителем (в том числе рассмотрение жалоб и рекламаций по продукции данного изготовителя);

идентификация продукции и ее прослеживаемость;

корректирующие и предупреждающие мероприятия.

В соответствии с ч. 5 ст. 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Следовательно, обязанность доказывания совершения обществом вмененного административного правонарушения возложена на административный орган.

Апелляционным судом установлено, что в целях проверки сведений, содержащихся в мотивированном представлении N МП/110 в отношении ООО "Тех-Эксперт", приказом Федеральной службы по аккредитации N 59-П-ВД от 10.06.2020 (Приказ N 59-П-ВД) инициирована внеплановая документарная проверка.

Уведомлением о проведении проверки N 128-У от 19.06.2020 Росаккредитацией у органа по сертификации запрошены материалы дел по сертификатам соответствия, в том числе по сертификату соответствия N ЕАЭС RU C-CN.BH01.B.01012/19 от 28.10.2019.

Между тем, аккредитованным лицом не представлена запрашиваемая информация.

В ходе проведения проверки должностными лицами, уполномоченными на проведение контрольных мероприятий, у органа по сертификации запрошены документы, подтверждающие пересечение экспертом Плотниковой Н.В. границ Российской Федерации и Китая, а именно командировочные документы, транспортные проездные документы, включая посадочные талоны, а также запрошены документы, подтверждающие нахождение Плотниковой Н.В. по адресу: КИТАЙ, "Shantou Jia Hui Feng Toys со., ltd" 3 & 4/F Bldg. 1, Jialong Arts & Crafts Decoration Industrial Co., Ltd., Fengxin 2nd Rd, ChengHai District, Shantou, включая заявки, разрешение, приглашение, иные документы, свидетельствующие о допуске на территорию завода (прохождение через контрольно-пропускной пункт).

В ходе проведения проверки органом по сертификации в нарушение п. 4 ст. 6 ТР ТС 008/2011 такие документы не представлены: командировочные документы, транспортные проездные документы, включая посадочные талоны; заграничные паспорта с отметками о выезде и въезде в страну; документы, свидетельствующие о допуске на территорию завода (прохождение через контрольно-пропускной пункт).

Нарушения, выявленные в ходе проведения проверки, получили свое отражение в Акте от 21.07.2020 N 90-АДП.

На основании Акта N 90-АДП Росаккредитацией было выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 21.07.2020 г. N 11-Прд (копия прилагается) (далее - Предписание), сроком исполнения до 14.08.2019, в которым, в том числе, предписывалось устранить выявленные нарушения, указанные в Акте N 90-АДП, прекратить действие сертификатов соответствия, выданных с нарушениями, указанными в Акте 90-АДП, представить в Росаккредитацию отчет об исполнении предписания и устранении нарушений, выявленных в ходе проверки.

В соответствии с пунктом 63 Приказа Минэкономразвития России от 27.07.2015 N 499 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц" - Аккредитованное лицо, проверка которого проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в Росаккредитацию, ее территориальный орган в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом аккредитованное лицо вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в Росаккредитацию, ее территориальный орган. Поступившие от аккредитованного лица возражения к акту проверки приобщаются к материалам дела проверки.

Вместе с тем, возражения о несогласии с фактами, выводами, изложенными в акте проверки, либо с выданным Предписанием об устранении выявленных нарушений от ООО "Тех-Эксперт" в административный орган не поступали, доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

Отсутствие возражений проверяемого лица, свидетельствует о его согласии с результатами проверки и выявленными нарушениями.

Во исполнение выданного Предписания, ответчик уведомил Росаккредитацию письмом от 12.08.2020 исх. N 12-02 (вх. Росаккредитации N 25002 от 14.08.2020), о прекращении действия сертификатов соответствия, в том числе сертификата соответствия N ЕАЭС RU C-CN.BH01.B.01012/19 от 28.10.2019.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что ни при выдаче сертификата соответствия, ни в момент проведения проверки органом по сертификации акт анализа состояния производства фактически не проводился.

Из объяснений представителя ООО "Тех-Эксперт" следует, что представители органа по сертификации были на личном приеме в Росаккредитации и сообщили о невозможности предоставления всех сертификационных дел в указанный срок, так как сотрудники были переведены на удаленную работу в связи с принятыми карантинными мерами в связи с распространением распространения новой короновирусной инфекции (COVID-19).

Вместе с тем, доказательств, в подтверждение указанных доводов не представлено. Кроме того, по данным системы 1С Документооборот государственного учреждения за период июнь - июль 2020 (время проведения проверки) отсутствует карточка личного приема представителя ООО "Тех-Эксперт".

Согласно Указу мэра Москвы от 08.06.2020 N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" с 09.06.2020 г. в городе Москве отменен режим самоизоляции и сняты ограничительные меры, а проверка проводилась еще позже - во второй половине июля.

Более того, удаленная работа сотрудников не стала препятствием к выполнению выданного предписания N 11-Прд от 21.07.2020 в установленный срок.

Таким образом, ссылка на действующие ограничительные меры в г. Москве, как причину невозможности представления сертификационных дел, содержащих в том числе акты состояния анализа производства и документы, подтверждающие выезд эксперта в Китай для отбора образцов и проведения анализа состояния производства, является несостоятельной.

ООО "Тех-Эксперт" имело возможность представить доказательства, свидетельствующие об отсутствии нарушений при выдаче сертификата соответствия N ЕАЭС RU C-CN.BH01.B.01012/19 от 28.10.2019 при составлении протокола об административном правонарушении. Эксперт Плотникова, а также представитель ООО "Тех-Эксперт" явились в Росаккредитацию 28 сентября 2020, но в виду отсутствия у них полномочий на представление интересов ООО "Тех-Эксперт" не были допущены к участию при составлении протоколов об административном правонарушении. При этом никакие доказательства представлены не были. Ходатайств об отложении составления протоколов об административном правонарушении с целью предоставления доказательств, подтверждающих отсутствие нарушений со стороны органа по сертификации, в том числе предоставления актов анализа состояния производства, ни от Плотниковой, ни от представителя Маркарян К.В. не поступали.

ООО "Тех-Эксперт" не представило доказательств, свидетельствующих о невозможности предоставления данных документов ранее. При этом такая возможность была у органа по сертификации. В правительственном комплексе, где находится Росаккредитация, на первом этаже расположено окно приёма корреспонденции и все желающие в часы работы Росаккредитации имеют возможность подать необходимые документы. О данной возможности достоверно было известно ООО "Тех-Эксперт", поскольку именно этим способом было подано уведомление об исполнении предписания.

Предоставление документов исключительно в суд свидетельствуют о нарушении органом по сертификации его обязанности предоставлять по запросам национального органа по аккредитации информацию, которая свидетельствует о компетентности аккредитованных лиц и их соответствии критериям аккредитации (с учетом требований законодательства Российской Федерации к предоставлению сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа); а также безвозмездно представлять в национальный орган по аккредитации с использованием федеральной государственной информационной системы в области аккредитации сведения о результатах своей деятельности, об изменениях состава своих работников и их компетентности, изменениях технической оснащенности, состав, порядок и сроки представления которых установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации (за пользование федеральной государственной информационной системой в области аккредитации плата не взимается).

Таким образом, предоставление ООО "Тех-эксперт" документов непосредственно при рассмотрении дела судом первой инстанции неправомерно.

В соответствии с статьей 8 Федерального закона N 412-ФЗ и пункта 5.1.7 Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17.10.2011 N 845 Росаккредитация наделена полномочиями по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц, а также проверять правильность выполнения работ по сертификации при выдаче сертификата соответствия.

Полномочия Росаккредитации по контролю за деятельностью аккредитованных лиц также закреплены статьей 27 Федерального закона N 412-ФЗ.

Порядок осуществления государственного контроля установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее -Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно статье 2 Федерального закона N 294-ФЗ государственный контроль (надзор) осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Следовательно, полномочиями по осуществлению контроля, в том числе в отношении аккредитованного органа по сертификации и результатов его деятельности, обладает национальный орган по аккредитации.

Таким образом, проверка правильности выполнения работ по сертификации при выдаче сертификата соответствия отнесена к компетенции именно Росаккредитации и является его исключительной дискрецией, в связи с чем, по смыслу статьи 2 АПК РФ, судебные акты не могут подменять собой решения административных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность соответствующих решений, поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

В связи с созданием единой национальной системы аккредитации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24.01.2011 N 86 "О единой национальной системе аккредитации" юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, отвечающим критериям аккредитации, переданы правомочия по выполнению публично-правовой функции по оценке соответствия, в связи с чем, такие лица наделяются специальной правоспособностью: только они на основании обращений заявителей предоставляют публичные услуги по оценке соответствия. То есть аккредитованные лица, хотя и являются субъектами частного права, в своей деятельности функционируют как органы публичной власти.

Законом предусматривается ответственность органа по сертификации и его должностного лица, нарушивших правила выполнения работ по сертификации, если такое нарушение повлекло за собой выпуск в обращение продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов. С учетом приведенных норм приобретатели товаров, работ, услуг вправе рассчитывать на компетентность органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, признавать результаты их деятельности и доверять выданным ими документам без дополнительной проверки".

Таким образом, в части реализации специальной правоспособности аккредитованных лиц на них распространяется разрешительный метод правового регулирования, характерный для установления статуса государственных и муниципальных органов. В свою очередь, синонимичность статуса аккредитованного лица в части осуществления оценки соответствия статусу органа публичной власти с неизбежностью влечет за собой распространение на аккредитованных лиц принципов деятельности государственных и муниципальных органов, включая принцип транспарентности, подчинение которому нормативно предопределено по существу, поскольку именно соблюдение принципа транспарентности в деятельности аккредитованных лиц служит гарантией обеспечения ими при осуществлении публичной функции по оценке соответствия общественных интересов, включая права неограниченного круга лиц на качественную и безопасную продукцию, находящуюся в обращении на территории Российской Федерации.

Учитывая изложенное, апелляционный суд с учетом положения ч. 5 ст. 205 АПК РФ и фактических обстоятельств дела приходит к выводу о том, что в действиях общества имеется состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ.

Событие, вменяемого обществу административного правонарушения, подтверждается представленными заявителем доказательствами: протоколом об административном правонарушении, постановлением ТО Роспотребнадзора в СВАО г. Москвы N 30-01326 от 06.09.2018 и другими материалами административного дела.

Представленные административным органом доказательства, отвечающие признакам относимости и допустимости, согласуются между собой и в своей совокупности свидетельствуют о наличии в действиях ответчика события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, апелляционный суд приходит к выводу о наличии в действиях ответчика события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ, поскольку, исходя из положений ч. 2 статьи 2.1 КоАП РФ, у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Таким образом, судебная коллегия не соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в настоящем случае отсутствует состав правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 14.47 КоАП РФ.

Вместе с тем, учитывая, что на дату вынесения постановления апелляционного суда срок давности привлечения общества к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ уже истек, следовательно, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд полагает, что основания для отмены или изменения судебного акта отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 28.10.2020 по делу N А40-189223/20 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Л.Г. Яковлева

Судьи

С.М. Мухин В.И. Попов