Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2020 г. N 14АП-8160/20 по делу N А05П-248/2020

г. Вологда

30 декабря 2020 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 30 декабря 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бушмановой Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области постоянное судебное присутствие в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 12 августа 2020 года по делу N А05П-248/2020,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (ОГРН 1028301646779 ИНН 8301020090; адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица В.И. Ленина, дом 12; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу (ОГРН 1088383000530, ИНН 2983007250; адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Пырерко, дом 15, этаж 2; далее - управление, УФАС) о признании недействительным предупреждения от 14.04.2020 N 01-27/335/1 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Чистый город" (ОГРН 1148383000061, ИНН 2983009554; адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Смидовича, дом 32; далее - учреждение).

Совет городского округа "Город Нарьян-Мар" (ОГРН 1028301646780, ИНН 8300005935; адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, г. Нарьян-Мар, улица им. В.И. Ленина, дом 12; далее - совет) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к управлению о признании недействительным предупреждения от 14.04.2020 N 01-27/335/2 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Делу присвоен номер А05П-270/2020.

Определением от 10 июня 2020 года дела N А05П-248/2020 и А05П-270/2020 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения. Объединенному делу присвоен N А05П-248/2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Контрольно-счетная палата муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (ОГРН 1128383001450, ИНН 2983008825; адрес: Россия, Ненецкий автономный округ город Нарьян- Мар, улица им. В.И. Ленина, дом 12; далее - КСП).

Решением Арбитражного суда Архангельской области постоянное судебное присутствие в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 12 августа 2020 года по делу N А05П-248/2020 признано недействительным предупреждение от 14.04.2020 N 01-27/335/1 в отношении администрации. На управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации. В удовлетворении заявления совета о признании недействительным предупреждения управления от 14.04.2020 N 01-27/335/2 отказано.

УФАС с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в части требований, которые удовлетворены. В обоснование жалобы ссылается на то, что в выявленных нарушениях в 2018-2020 годах имеются различия по основаниям, кругу ответственных должностных лиц, утверждающих распоряжения администрации, кругу хозяйствующих субъектов, по временному интервалу, основания для проведения проверочных мероприятий различны.

Администрация в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просила решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Поскольку в порядке апелляционного производства управление обжаловало только часть решения суда и при этом стороны не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Архангельской области от 12.12.2019 по делу N А05П-410/2019 и не оспаривается лицами, участвующими в деле, на основании приказа от 08.10.2018 N 126 в период с 16.10.2018 по 21.12.2018 управление провело плановую документарную проверку учреждения на предмет соблюдения при осуществлении своей деятельности антимонопольного законодательства Российской Федерации, статей 10, 11, 11.1, 16, 17, 17.1, 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В ходе указанной проверки управление установило и в акте от 21.12.2018 N 05П-2018 по результатам плановой документарной проверки учреждения отразило, что в пункте 2.2 его устава определены основанные виды деятельности, в том числе организация и осуществление благоустройства территории города Нарьян-Мара (включая освещение улиц, озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм, детских игровых и спортивных площадок), а также охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования (далее - МО) "Городской округ "Город Нарьян-Мар": техническое обслуживание и ремонт электросетей и установок уличного освещения, находящихся в собственности МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар"; организация и осуществление работ по ремонту и обслуживанию пожарных водоемов (резервуаров), находящихся в собственности МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар", и доступа к естественным водоемам, находящимся в границах муниципального образования, используемым в целях пожарной безопасности; содержание и ремонт питьевых колодцев; содержание и ремонт автомобильных дорог местного значения в границах МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар"; организация и осуществление работ по содержанию внутриквартальных проездов и тротуаров, дворовых территорий, расположенных в границах МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар"; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация и осуществление обустройства мест проведения праздничных мероприятий и оформление города Нарьян-Мара в дни праздников, а также в дни проведения крупных региональных культурных и спортивных мероприятий; организация обустройства и содержание доступной среды для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями в границах МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар"; сбор, вывоз отходов (мусора), содержание объектов размещения отходов, переработка мусора, а также осуществление производственно-экологического контроля за полигоном ТБО; осуществление ритуальных услуг, содержание мест захоронения, памятников, мемориальных досок.

Данные виды деятельности в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) отнесены к вопросам местного значения, администрация, включив в устав учреждения деятельность, относящуюся к вопросам местного значения, наделила хозяйствующий субъект функциями органа местного самоуправления, что противоречит части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Управление также установило, что учреждение выполняло муниципальные услуги (уборка территорий и аналогичная деятельность, организация освещения улиц, организация и содержания мест захоронения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, организация мероприятий, организация благоустройства и озеленения, содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, выполнение работ по содержанию автомобильных дорог и т.д.) в рамках муниципальных заданий на 2016, 2017, 2018 годы, которые являются муниципальной нуждой, следовательно, могут быть получены в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Выявленные обстоятельства послужили основанием для направления в адрес администрации предупреждений.

Предупреждением от 16.05.2019 N 01-14/572 управление предупредило о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения путем приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства пункта 2.2 устава учреждения посредством исключения из него норм, позволяющих данному хозяйствующему субъекту осуществлять функции органа местного самоуправления.

Предупреждением от 18.06.2019 N 01-14/686 управление предупредило администрацию о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и принятии мер по устранению последствий такого нарушения, путем:

- прекращения выдачи муниципального задания и предоставления субсидий на выполнение работ, предусмотренных пунктом 2.2 устава учреждения, а также иных работ, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе;

- с даты получения предупреждения не включать в муниципальные задания учреждения, в том числе на 2019 год и последующие годы работы, предусмотренные пунктом 2.2 устава учреждения, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе. Срок выполнения указанного предупреждения - до 26.07.2019.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 12.12.2019 по делу N А05П-410/2019, оставленным без изменения постановлениями Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2020 и Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.07.2020, в удовлетворении заявления администрации о признании недействительными предупреждений от 16.05.2019 N 01-14/572 и от 18.06.2019 N 01-14/686 отказано.

КСП провело проверку законности и эффективности расходования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий в сфере гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций в 2018 году и истекший период 2019 года, в ходе которой установила и в отчете от 08.10.2019, помимо прочего, отразила, что пунктом 3.11.1 Правил благоустройства установлено, что содержанием пожарных водоемов занимается специализированная организация в соответствии с муниципальным заданием, что не согласуется с частью 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пунктом 3 части 7 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", создает условия для ограничения конкуренции в нарушение части 1 статьи 15 Закон N 135-ФЗ.

О выявленных нарушениях, имеющих признаки состава административных правонарушений, КСП в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) сообщила в управление (письмо от 14.01.2020).

По результатам рассмотрения обращения КСП управление установило факты утверждения администрацией муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) учреждению на 2019 и плановый период 2020 и 2021 годов, на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов, которые являются муниципальной нуждой, следовательно, могут быть получены в порядке, установленном Законом N 44-ФЗ, а также выявило, что:

- в пункте 3.4.1 Правил благоустройства предусмотрено, что озеленение территории, работы по содержанию и восстановлению парков, скверов, зеленых зон, содержание и охрана городских лесов осуществляется специализированными организациями по муниципальному заданию администрации города Нарьян-Мара в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования на эти цели;

- в пункте 3.5.2 Правил благоустройства предусмотрено, что текущий и капитальный ремонт, содержание, строительство и реконструкция автомобильных дорог общего пользования, мостов, тротуаров и иных транспортных инженерных сооружений в границах муниципального образования (за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения) осуществляется специализированными организациями в соответствии с муниципальным заданием администрации города Нарьян-Мара и действующими муниципальными и государственными программами;

- в пункте 3.11.1 Правил благоустройства предусмотрено, что содержанием пожарных водоемов занимается специализированная организация в соответствии с муниципальным заданием;

- в пункте 3.12.1 Правил благоустройства предусмотрено, что содержанием территорий захоронений занимается специализированная организация в соответствии с муниципальным заданием;

- в пункте 3.14.2 Правил благоустройства предусмотрено, что работы, связанные с проведением общегородских торжественных и праздничных мероприятий, осуществляются организациями самостоятельно за счет собственных средств, а также по муниципальному заданию администрации города Нарьян-Мара в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете муниципального образования.

Вышеназванные обстоятельства послужили основанием для выдачи оспариваемых предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Предупреждением от 14.04.2020 N 01-27/325/1 установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в виде утверждения администрацией муниципальных заданий на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, на 20120 год и плановый период 2021 и 2022 годов на выполнение работ, которые необходимы для решения вопросов местного значения, администрация предупреждена о необходимости прекращения действий (бездействия), либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и принятии мер по устранению последствий такого нарушения, путем:

- прекращения выдачи муниципального задания и предоставления субсидий на выполнение работ (услуг), отнесенных к вопросам местного значения и предусмотренных пунктом 2.2 устава учреждения, а также иных работ, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе;

- с даты получения предупреждения не включать в муниципальные задания учреждения, в том числе на 2020 год и последующие годы работы (услуги), отнесенные к вопросам местного значения и предусмотренные пунктом 2.2 Устава учреждения, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе. Срок выполнения указанного предупреждения - до 20.05.2020.

Предупреждением от 14.04.2020 N 01-27/325/2 совет предупрежден о необходимости прекращения действий (бездействия), изменении акта, который содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения путем приведения в соответствие с требованиям антимонопольного законодательства пунктов 3.4.1, 3.5.2, 3.11.1, 3.12.1, 3.14.2 Правил благоустройства посредством исключения из них норм, позволяющих осуществлять работы (услуги), отнесенные к вопросам местного значения городского округа, специализированными организациями (организациями) в соответствии с муниципальными заданиями администрации.

Не согласившись с данными предупреждениями, администрация и совет обратились в суд с рассматриваемыми заявлениями.

Суд первой инстанции признал недействительным предупреждение от 14.04.2020 N 01-27/325/1, адресованное администрации, в удовлетворении заявленных требований совета отказал.

УФАС оспаривает решение суда в части требований, которые удовлетворены.

Апелляционная коллегия не находит оснований для изменения или отмены решения суда в обжалуемой части.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закон N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Законе.

В силу части 1 статьи 39.1 указанного Закона в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (предупреждение).

Согласно части 2 упомянутой статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Закона.

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона).

На основании части 3 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

Процедура выдачи предупреждений детально прописана в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 (далее - Порядок N 57/16).

Исходя из положений главы 9 Закона N 135-ФЗ предупреждение является предварительной стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, которая предшествует другим этапам процесса рассмотрения данного дела. В силу положений части 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ вынесение предупреждений в связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства является не правом, а обязанностью антимонопольного органа.

Таким образом, выдача предупреждения относится к процедурным действиям антимонопольного органа, которые осуществляются и должны осуществляться в строгом соответствии с нормами Закона.

Согласно части 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении, срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней; в части 6 данной статьи предусмотрено, что антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

В силу части 7 указанной статьи при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Из части 8 той же статьи следует, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В силу правовой позиции, изложенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного 16.03.2016 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.

Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Суд первой инстанции установил, что в рассматриваемом случае основанием для выдачи администрации оспариваемого предупреждения явился результат рассмотрения управлением муниципальных заданий, из анализа которых оно пришло к выводу о наличии в деянии данного заявителя признаков нарушения антимонопольного законодательства, так как под видом предоставления субсидий в целях оказания муниципальных услуг администрация предоставляет субсидии в целях приобретения товаров, работ, услуг, закупка которых должна осуществляться в рамках процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.

Как установлено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Архангельской области от 12.12.2019 по делу N А05П-410/2019, основанием для выдачи администрации предупреждения от 18.06.2019 N 01-14/686 явился вывод управления о наличии признаков нарушения данным лицом антимонопольного законодательства, поскольку под видом предоставления субсидии в целях оказания муниципальных услуг администрация предоставляет субсидии в целях закупки товаров, работ, услуг, закупка которых должна осуществляться в рамках процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что основания выдачи оспариваемого предупреждения тождественны тем основаниям, которые ранее установлены управлением при выдаче предупреждения от 18.06.2019 N 01-14/686.

При рассмотрении дела в суде первой инстанции представители управления факт тождественности оспаривали, указав, что имеются различия по кругу лиц, по временному интервалу, должностным лицам, товарным рынкам, распоряжениям и соглашениям.

Суд первой инстанции отклонил указанные доводы, поскольку в обоих случаях предупреждение выдано администрации, то есть органу местного самоуправления, смена же должностных лиц к обстоятельством, имеющим значение для рассмотрения настоящего дела, не относится, так как последние субъектами спорных правоотношений не являются. Кроме того, конкретных данных о смене должностных лиц и об изменении в связи с этим общественных отношений в оспариваемом предупреждении не приведено, при рассмотрении дела не озвучено.

Суд первой инстанции также не согласился с различием обстоятельств по временному интервалу, распоряжениям и соглашениям.

И в предупреждении от 18.06.2019, и в предупреждении от 14.04.2020 администрации указывается на необходимость:

- прекратить выдачу муниципального задания и предоставление субсидий на выполнение работ (услуг), отнесенных к вопросам местного значения и предусмотренных пунктом 2.2 устава учреждения, а также иных работ, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе;

- с даты получения предупреждения не включать в муниципальные задания учреждения, в том числе на 2019 год (2020 год - в тексте оспариваемого постановления) и последующие годы работы (услуги), отнесенные к вопросам местного значения и предусмотренные пунктом 2.2 устава учреждения, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе.

Поскольку 2020 год является последующим по отношению к 2019 году, суд признал, что по временному интервалу предупреждения тождественны.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, издание администрацией новых распоряжений и заключение новых соглашений лишь свидетельствует о неисполнении предупреждения от 18.06.2019 N 01-14/686 в установленный в нем срок, а выявление иных распоряжений и соглашений, касающихся одного и того же круга общественных отношений, не влечет за собой необходимость издания повторного предупреждения.

Суд установил, что в оспариваемом предупреждении управление дополнительно отметило, что помимо рынков, указанных в предупреждении от 18.06.2019, в деянии администрации имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства, поскольку под видом предоставления субсидии в целях оказания муниципальных услуг администрация предоставляет субсидии и в области технического обслуживания и ремонта электросетей; содержания и ремонта автомобильных дорог местного значения, внутриквартальных проездов и тротуаров, дворовых территорий; уборки территории и аналогичной деятельности.

Вместе с тем из текста предупреждения от 18.06.2019 (стр. 3, последний абзац) следует, что при выдаче этого ненормативного правового акта указанные рынки также подвергались анализу со стороны управления, данный перечень вопросов местного значения оценивался ответчиком и включался в существо предупреждения.

Об этом свидетельствует и резолютивная часть предупреждения от 18.06.2019, согласно которой администрация должна устранить причины и условия, способствовавшие возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и принять меры к устранению последствий такого нарушения в отношении иных работ (то есть прямо не поименованных), которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе; не включать в муниципальные задания иные работы (то есть прямо не поименованные), которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе.

Более того, суд первой инстанции учел, что цели, достигаемые обоими предупреждениями (прекращение нарушения законодательства о конкуренции посредством выдачи учреждению муниципальных заданий и предоставление ему субсидий на выполнение работ и услуг, выполнение которых должно осуществляться в рамках Закона N 44-ФЗ), идентичны.

Ни положения статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, ни Порядок N 57/16, ни Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Регламент), не предусматривают возможности вынесения нескольких предупреждений по одному и тому же факту выявленных признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Более того, суд признал, что неоднократная выдача предупреждения по одним и тем же обстоятельствам противоречит целям введения данного института (предоставление возможности хозяйствующему субъекту самостоятельно устранить допущенные им нарушения антимонопольного законодательства и их последствия, если таковые имели место в действительности, при согласии с этим хозяйствующего субъекта), препятствует своевременному применению мер государственного принуждения, вносит правовую неопределенность относительно сроков и порядка добровольного устранения нарушения и его последствий.

В рассматриваемом случае администрация неоднократно (как при рассмотрении данного дела, так и при рассмотрении дела N А05П-410/2019) заявляла о несогласии с вмененными ей нарушениями, предупреждение от 18.06.2019, по данным управления, не исполнило.

Таким образом, суд первой инстанции признал, что спариваемый ненормативный правовой акт не соответствует Закону N 135-ФЗ, Порядку N 57/16 и Регламенту.

Вопреки доводам управления, суд посчитал, что оспариваемый ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы администрации, поскольку выдан именно ей и в силу части 5 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ подлежит обязательному рассмотрению.

Более того, суд первой инстанции учел, что невыполнение администрацией в установленный срок предупреждения от 14.04.2020 N 01-27/335/1 будет являться самостоятельным основанием для принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и привлечения к административной ответственности, следовательно, выдача оспариваемого предупреждения создает предпосылки для повторного привлечения администрации к ответственности за одно и тоже нарушение, что признано судом первой инстанции недопустимым.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заявление администрации подлежит удовлетворению, предупреждение о прекращении действий (бездействия), которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства от 14.04.2020 N 01-27/335/1, - признанию недействительным.

Доводы жалобы о том, что основания проведения проверочных мероприятий различны, в первом случае нарушения выявлены по итогам плановой документальной проверки, проведенной управлением, а во вором случае - в результате рассмотрения обращения КСП, коллегией судей не принимаются в качестве основания для законности вынесения повторного предупреждения, поскольку выявленные КСП и УФАС по итогам рассмотрения письма КСП от 14.01.2020 обстоятельства свидетельствуют о неисполнении администрации ране выданного предупреждения от 18.06.2019 N 01-14/686 сроком исполнения до 26.07.2019, что в силу части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, пункта 33.5 Порядка N 57/16 влечет возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом из письма КСП от 14.01.2020 следует, что при проверке КСП выявлены нарушения за 2018 и 2019 год, то есть нарушения, в связи с которыми выдано предупреждение от 18.06.2019 N 01-14/686. В связи с этим указанным письмом подтверждается неисполнение ранее выданного предупреждения от 18.06.2019 N 01-14/686, а не выявление новых нарушений, требующих выдачи иного предупреждения.

Правила и сроки рассмотрения заявления и материалов, направленных в антимонопольный орган, а также порядок возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства регламентированы статьей 44 Закона N 135-ФЗ, частью 5 которой предусмотрено, что при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции, устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ (часть 8 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

Согласно части 9 статьи 44 упомянутого Закона антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства в результате выполнения предупреждения, выданного в порядке, установленном статьей 39.1 настоящего Закона.

Сведений о вынесении УФАС решения об отказе в возбуждении дела в связи с исполнением предупреждения от 18.06.2019 N 01-14/686 материалы настоящего дела не содержат.

Неисполнение действующего предупреждения в соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ влечет обязанность антимонопольного органа принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Пропуск установленного частью 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ срока принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства не является основанием для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.12.2020 по делу N А56-59624/2019).

Согласно пункту 3.45 Регламента принятие решения по результатам рассмотрения заявления, материалов может быть отложено в случае нахождения на рассмотрении в антимонопольном органе, суде, арбитражном суде, правоохранительных органах другого дела, выводы по которому будут иметь значение для результатов рассмотрения заявления, материалов, до принятия и вступления в силу соответствующего решения по данному делу, о чем антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя.

В силу статьи 41.1 Закона N 135-ФЗ, пункта 3.48 Регламента дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

В свою очередь, в силу части 3 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, пункта 1.5 Порядка N 57/16 выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения настоящего Закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела. Новых признаков нарушения УФАС при выдаче предупреждения не выявило.

По смыслу Закона N 135-ФЗ инструментом предварительного своевременного и объективного воздействия на предполагаемого нарушителя требований антимонопольного законодательства, позволяя при согласии адресата предупреждения с признаками нарушения Закона, избежать продолжительного затратного антимонопольного преследования и при этом достичь целей антимонопольного контроля. Посредством предупреждения оперативно исключается (пресекается) дальнейшее негативное влияние на значимую конкурентную среду.

В рассматриваемом деле посредством вынесения повторного оспариваемого предупреждения цель - исполнить ранее выданное предупреждение не достигнута.

При таких обстоятельствах коллегия судей соглашается с выводами суда первой инстанции о наличии нарушений порядка выдачи администрации предупреждения.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы, изложенные в решении суда. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Архангельской области постоянное судебное присутствие в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 12 августа 2020 года по делу N А05П-248/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина