Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 января 2021 г. N 15АП-15371/20 по делу N А32-532/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 апреля 2021 г. N Ф08-2086/21 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

12 января 2021 г.

дело N А32-532/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 29 декабря 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 января 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

при участии:

от ООО "Диас": посредством системы веб-конференции ИС "КАД" Коваленко И.Г. по доверенности от 19.09.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.08.2020 по делу N А32-532/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Диас" (ИНН 2309121830, ОГРН 1102309001618)

к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954)

о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство N 29/14941-1 от 23.12.2019,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Диас" (далее - ООО "Диас", общество) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Краснодарского края к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г.Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство от 23.12.2019 N 29/14941-1 (с учетом уточнений первоначально заявленных требований, произведенных в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением от 11.08.2020 суд признал недействительным оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство от 23.12.2019 N 29/14941-1; обязал департамент рассмотреть вопрос о выдаче разрешений на строительство обществу на земельный участок расположенный по адресу: гор.Краснодар, Пашковский сельский округ, х.Ленина, участок 87 с кадастровым номером 23:43:0431001:1538 "Закусочная с пивбаром".

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе департамент просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что ООО "Диас" письмом департамента архитектуры от 23.12.2019 N 29/14941-1 в соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ отказано в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Закусочная с пивбаром", ввиду того, что не представлены результаты инженерных изысканий (в силу части 7 статьи 51 ГрК РФ). Земельный участок с кадастровым номером 23:43:0431001:1538 в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15, расположен в зоне транспортной инфраструктуры. Согласно представленному согласованию Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края от 22.10.2019 N 60.09.01-207/19-12 в целях обеспечения развития и содержания автомобильной дороги ближайшую границу капитальных зданий и сооружений необходимо удалить от кромки покрытия автомобильной дороги на расстояние не менее 25 метров. В соответствии с разделом проектной документации "Схема планировочной организации земельного участка" указанные требования не выполнены. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Краснодарского края от 05.11.2019 по делу N А32-25223/2019 в удовлетворении требований ООО "Диас" к департаменту архитектуры о признании незаконными отказов в выдаче разрешения на строительство на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0431001:1538, выраженного в письмах от 31.10.2018 N 29/10193-1, N 23/10192-1 (в связи с тем, что земельный участок расположен в функциональной зоне транспортной инфраструктуры); об обязании департамента архитектуры выдать ООО "Диас" разрешение на строительство на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0431001:1538, отказано.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просило решение суда оставить без изменения.

От общества поступили дополнительные пояснения, которые приобщены к материалам дела.

В судебное заседание не явились представители департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Представитель ООО "Диас" в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам ранее представленного отзыва.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:43:0431001:1538, расположенного по адресу: г. Краснодар, Пашковский сельский округ, хутор Ленина, участок 87.

ООО "Диас" обратилось в департамент 12.12.2019 с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 23:43:0431001:1538 "Закусочная с пивбаром" (т. 1 л.д. 32).

Департамент письмом от 23.12.2019 N 29/14941-1 отказал обществу в выдаче разрешения на строительство, указав, что не представлены результаты инженерных изысканий; указанный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры; в целях обеспечения развития и содержания автомобильной дороги не выполнены требования по обеспечению расстояния не менее 25 м от кромки покрытия дороги до ближайшей границы капитальных зданий и сооружений.

Полагая, что указанный отказ является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

В силу положений части 1 статьи 198 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отсутствие указанной совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства; допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 4 статьи 51 ГрК РФ наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство.

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные органы проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, а также проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 ГрК РФ).

Отказывая в выдаче разрешения на строительство по заявлению от 12.12.2019 департамент указал на расположение земельного участка, на котором планируется строительство, в зоне транспортной инфраструктуре.

Вместе с тем, департамент не учел следующее.

Задачами планирования развития территорий являются, в том числе установление функциональных зон, определение планируемого размещения объектов федерального, регионального, местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (статья 9 Градостроительного кодекса).

Генеральный план является документом территориального планирования поселений и городских округов (пункты 2, 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Градостроительное зонирование территории также регламентируется Градостроительным кодексом, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами (статья 30 Градостроительного кодекса).

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291 приведена правовая позиция о том, что при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством.

Согласно представленным сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар земельный участок расположен в зоне транспортной (инженерной и транспортной) инфраструктуры.

По сведениям Единого государственного реестра недвижимости разрешенными видами использования земельного участка являются административные и офисные здания, объекты придорожного сервиса (т. 1, л. д. 11 оборотная сторона).

Общество просило департамент выдать разрешение на строительство объекта капитального строительства (закусочная с пивбаром), который относится к зданиям для организации общественного питания (к объектам придорожного сервиса).

По сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:43:0431001:1538, земельный участок застройщика расположен в зоне, одним из разрешенных видов использования участка в которой является размещение магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве объектов придорожного сервиса (код 4.9.1).

Таким образом, возможность размещения планируемого к строительству объекта (как здания для организации общественного питания) в функциональной зоне расположения земельного участка, принадлежащего на праве собственности обществу, следует из материалов.

В качестве основания для отказа в выдаче разрешения на строительство департамент указал, что в целях обеспечения развития и содержания автомобильной дороги не выполнены требования по обеспечению расстояния не менее 25 м от кромки покрытия дороги до ближайшей границы капитальных зданий и сооружений.

Суд апелляционной инстанции в определении об отложении от 08.12.2020 указал департаменту на необходимость представления пояснений о необходимости соблюдения расстояния от кромки дороги до объекта капитального строительства до 25 м (привести ссылки нормы права), в том числе с учетом, что согласно представленной выкопировке плана муниципального образования объект располагается в зоне автомагистрали 2 категории. Однако, пояснения по данному вопросу от департамента в суд не поступили.

Из материалов дела следует, что объект располагается в зоне автомагистрали не первой категории, а второй.

В силу п. 2.1 СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги" проектные решения автомобильных дорог должны обеспечивать: организованное, безопасное, удобное и комфортабельное движение автотранспортных средств с расчетными скоростями; однородные условия движения; соблюдение принципа зрительного ориентирования водителей; удобное и безопасное расположение примыканий и пересечений; необходимое сцепление шин автомобилей с поверхностью проезжей части; необходимое обустройство автомобильных дорог, в том числе защитными дорожными сооружениями; необходимые здания и сооружения дорожной и автотранспортной служб и т.п.

При этом, согласно п. 4.20 СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги" во всех случаях, где по местным условиям возможно попадание на дорогу с придорожной полосы людей и животных, следует обеспечивать боковую видимость прилегающей к дороге полосы на расстоянии 25 м от кромки проезжей части для дорог I - III категорий и 15 м для дорог IV и V категорий.

Согласно пункту 4.21 СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги", если по условиям местности не представляется возможным выполнить требования п. 4.20 или выполнение их связано со значительными объемами работ и стоимостью строительства дороги, при проектировании допускается снижать нормы на основе технико-экономического сопоставления вариантов с учетом указаний пп. 1.9 и 2.2. При этом предельно допустимые нормы надлежит принимать по табл. 10 исходя из расчетных скоростей движения по категориям дорог, приведенных в табл. 3.

Таким образом, в случае если требование по соблюдению расстояния 25 м от кромки проезжей части для дорог I - III категорий связано с необходимостью обеспечения видимости прилегающей к дороге полосы, откуда возможно попадание людей на проезжую часть, то положениями, приведенными в п. 4.21 СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги" допускается отклонение от указанной величины, предусмотренной пунктом 4.20, при соблюдении соответствующих требований.

Обязанность доказать соответствие обжалуемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону в силу части 5 статьи 200 АПК РФ лежит на принявшем их государственном органе, органе местного самоуправления, ином органе, должностном лице.

Учитывая, что департамент не доказал необходимость обеспечения расстояния 25 м от кромки проезжей части до объекта строительства в рассматриваемом случае, указанное основание, приведенное в оспариваемом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство не соответствует закону и нарушает прав и законные интересы общества.

При этом, суд первой инстанции, удовлетворяя требования общества, не учел следующее.

Системное толкование приведенных выше положений ГрК РФ позволяет признать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Предоставление застройщиком указанных в статье 51 ГрК РФ документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным.

Порядок выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства, в том числе перечень документов, представляемых в орган местного самоуправления для получения такого разрешения, установлен статьей 51 ГрК РФ.

В части 7 названной статьи определено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы. К указанному заявлению в числе прочего прилагаются материалы, содержащиеся в проектной документации.

Согласно пункту 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ к указанному заявлению прилагаются, в том числе, результаты инженерных изысканий, непредставление которых в соответствии с пунктом 13 статьи 51 ГрК РФ является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В соответствии со статьей 47 ГрК РФ инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Подготовка проектной документации, а также строительство, реконструкция объектов капитального строительства в соответствии с такой проектной документацией не допускаются без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Общество ссылается на наличие у него результатов инженерных изысканий, что подтверждается представлением данного документа с заявлением от 27.12.2019.

Вместе с тем, представление указанного документа после выдачи отказа, не является основанием для признания оспариваемого решения администрации незаконным, а только подтверждает отсутствие данного документа при подаче заявления 12.12.2019.

Довод о том, что из пояснительной записки (раздел 1 проектной документации), которая была представлена с заявлением от 12.12.2019 следовало наличие результатов инженерных изысканий, в связи с чем департамент мог запросить указанный документ, подлежит отклонению.

Как указано выше, согласно пункту 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ к заявлению прилагаются, в том числе, результаты инженерных изысканий, непредставление которых в соответствии с пунктом 13 статьи 51 ГрК РФ является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Само по себе представление Пояснительной записки со ссылкой на результаты инженерных изысканий не подменяет необходимость по представлению данного документа, предусмотренную положениями Градостроительного кодекса.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемые решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание, что в оспариваемом отказе указано основание, влекущее отказ в выдаче разрешения на строительство, оснований для признания оспариваемого решения департамента незаконным, не имеется. Суд апелляционной инстанции считает, что требования общества являются необоснованными и не подлежат удовлетворению. Соответственно, апелляционная жалоба департамента подлежит удовлетворению.

Довод о том, что заявление 12.12.2019 было подано с учетом имеющихся отказов по аналогичным заявлениями и по данному объекту, основание о непредставлении результатов инженерных изысканий ранее департаментом не приводилось, судебной коллегией не принимается.

Заявление от 12.12.2019 является самостоятельным заявлением, которое подлежало проверке уполномоченным органом на соответствие положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что к заявлению не были приложены результаты инженерных изысканий, непредставление которых в соответствии с пунктом 13 статьи 51 ГрК РФ является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Иные возражения сторон судебной коллегией не принимаются, поскольку не влияют на результат рассматриваемого спора.

Учитывая, что при рассмотрении настоящего спора судом первой инстанции были сделаны выводы, не соответствующим фактическим обстоятельствам дела, и неправильно применены нормы материального права, судебная коллегия считает, что обжалуемое решение на основании пункта 2 статьи 269, части 1 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения требований заявителя судебные расходы по уплате государственной пошлины, понесенные обществом при подаче заявления, на основании статьи 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.08.2020 по делу N А32-532/2020 в части удовлетворения заявленных требований и распределения судебных расходов отменить. В указанной части принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов С.С. Филимонова