Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 января 2021 г. N 02АП-9644/20 по делу N А28-5226/2020

г. Киров

21 января 2021 г.

Дело N А28-5226/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 января 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

при участии в судебном заседании представителей:

-представителя заявителя - Бессонова В.А., действующего на основании доверенности от 18.06.2020;

-представителя ответчика - Конышевой А.А., действующей на основании доверенности от 09.09.2020,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Кировской области от 06.11.2020 по делу N А28-5226/2020

по заявлению акционерного общества "Котельничское хлебоприемное предприятие" (ИНН 4342003185, ОГРН 1024300821269)

к Западно-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 5902290459, ОГРН 1025900533229)

о признании недействительным предписания и акта проверки,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Котельничское хлебоприемное предприятие" (далее - заявитель, АО "КХП", Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным предписания Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик, Управление, надзорный орган) от 14.02.2020 N 22-37/3, а также акта проверки от 14.02.2020 N 22-37/3.

Решением от 06.11.2020 Арбитражный суд Кировской области признал недействительным предписание Управления от 14.02.2020 N 22-37/3. Производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки от 14.02.2020 N 22-37/3 прекращено судом на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Управление с принятым решением суда первой инстанции в части признания недействительным предписания от 14.02.2020 N 22-37/3 не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его в данной части отменить и принять по делу судебный акт об отказе в удовлетворении обозначенного требования заявителя, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, а также на неправильное применение им норм права. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на проведении внеплановой выездной проверки в отношении АО "КХП" при наличии к тому законных оснований, выражает несогласие с выводами арбитражного суда об обратном. При этом надзорный орган обращает внимание на отсутствие у Общества возражений относительно вменяемых оспариваемым предписанием нарушений обязательных требований.

Более подробно позиция Управления со ссылками на положения действующего законодательства, конкретные обстоятельства дела и судебную практику раскрыта в апелляционной жалобе.

АО "КХП" в отзыве на апелляционную жалобу выражает несогласие с приведенными в ней доводами и опровергает их, находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 10.12.2020 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 11.12.2020.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, АО "КХП" отнесено Управлением к теплоснабжающим организациям категории умеренного риска, поскольку мощность тепловых установок, принадлежащих заявителю, составляет 1,81 МВт, плановые проверки таких теплоснабжающих организаций осуществляются не чаще одного раза в шесть лет в соответствии с Положением об осуществлении федерального государственного энергетического надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2013 N 610 "О федеральном государственном энергетическом надзоре".

В период с 10.02.2020 по 14.02.2020 на основании распоряжения от 29.01.2020 N РП-281-262-0 Управлением в отношении Общества проведена выездная проверка в целях исполнения приказа руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Алешина А.В. от 15.01.2020 N 15 "О проведении проверок соблюдения обязательных требований субъектами электроэнергетики, теплоснабжающими организациями теплосетевыми организациями и потребителями электрической энергии в 2020 году", изданного во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 30.12.2019 N ДК-П9-11542.

В ходе проведения проверки Управлением обнаружено, что АО "КХП" эксплуатирует теплотрассу протяженностью 0,8 км и котельную по адресу: г. Котельнич Кировской области, ул. Юбилейная, д. 1 - с установленными в ней двумя водогрейными котлами (КВр-0,63КД мощностью 0,63 МВт, дата изготовления и установки 2018 год и КВ-0,63 мощностью 0,63). При этом надзорным органом выявлены факты осуществления Обществом эксплуатации тепловых энергоустановок с нарушением обязательных требований, установленных Правилами технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденными Приказом Минэнерго России от 24.03.2003 N 115.

Подробно результаты проверки и выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 14.02.2020 N 22-37/3 (таблица на страницах 3-6 акта).

14.02.2020 по итогам проверки Управлением в адрес АО "КХП" выдано обязательное для исполнения предписание N 22-37/3, возлагающее на Общество обязанность в срок до 01.05.2020 устранить выявленные в ходе проверки нарушения.

Полагая, что акт проверки и выданное надзорным органом предписание не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в Арбитражный суд Кировской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Придя к выводу о наличии в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, суд первой инстанции удовлетворил требование заявителя о признании недействительным предписания ответчика от 14.02.2020 N 22-37/3. При этом арбитражный суд исходил наличия со стороны надзорного органа грубого нарушения требований к организации и проведению проверки, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), которое выразилось в проведении в отношении Общества проверки в отсутствие к тому законных оснований. Производство по делу в части требования Общества о признании недействительным акта проверки от 14.02.2020 N 22-7/3 прекращено арбитражным судом на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ ввиду того, что указанный акт не обладает признаками ненормативного правового акта, так как по своему содержанию не порождает для заявителя правовых последствий, и, соответственно, не может быть самостоятельным предметом оспаривания в порядке главы 24 АПК РФ.

Из содержания текста апелляционной жалобы Управления следует, что ответчик не согласен с решением суда первой инстанции только в части удовлетворения требования заявителя о признании недействительным предписания от 14.02.2020 N 22-37/3. В остальной части решение арбитражного суда ответчик не обжалует.

Принимая во внимание изложенное, положения части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", а также учитывая отсутствие соответствующих возражений со стороны участвующих в деле лиц, законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в обозначенной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части исходя из нижеследующего.

На основании части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Закона N 294-ФЗ.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выдается в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений обязательных требований, предусмотренных действующим законодательством в целях их устранения.

В рассматриваемом случае предметом спора по настоящему делу является предписание Управления от 14.02.2020 N 22-37/3, которое подлежит оценке судом исходя из обстоятельств, имевших место на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания выяснению подлежит, среди прочего, вопрос о наличии у органа, выдавшего предписание, полномочий и оснований для проведения проверки, по результатам которой оно было выдано.

Положения главы 2 Закона N 294-ФЗ в качестве форм проведения государственного контроля (надзора) выделяют, в том числе, плановые и внеплановые проверки.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (часть 1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

Судом первой инстанции установлено и Управлением не оспаривается, что основания для проведения в 2020 году плановой выездной проверки деятельности АО "КХП" отсутствовали, поскольку плановая проверка Общества в 2020 году не согласована Генеральной прокуратурой России, не включена в утвержденный план проверок на 2020 год.

Управление настаивает на позиции о том, что в отношении заявителя проведена внеплановая выездная проверка в полном соответствии с требованиями пункта 3 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Порядок проведения внеплановой проверки регламентирован статьей 10 Закона N 294-ФЗ. К предмету внеплановой проверки законодатель относит соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда (часть 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки определен в части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ. К таким основаниям, среди прочего, отнесен приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 3).

Аналогичное основание для проведения проверки закреплено и в подпункте "в" пункта 36 Административного регламента исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного энергетического надзора, утвержденного Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.01.2015 N 38.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона (часть 4 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Требования к содержанию обозначенных распоряжения или приказа определены в части 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ.

Из обстоятельств дела следует, что внеплановая выездная проверка проведена Управлением в отношении Общества на основании распоряжения от 29.01.2020 N РП-281-262.

В качестве основания для проведения проверки в названном распоряжении указано на исполнение приказа руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Алешина А.В. от 15.01.2020 N 15 "О проведении проверок соблюдения обязательных требований субъектами электроэнергетики, теплоснабжающими организациями теплосетевыми организациями и потребителями электрической энергии в 2020 году".

Согласно содержанию названного приказа он издан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 30.12.2019 N ДК-П9-11542 (абзац 1).

Между тем, как обоснованно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, содержание поручения Правительства Российской Федерации от 30.12.2019 N ДК-П9-11542 в рамках настоящего дела не представляется возможным оценить, поскольку текст этого поручения ответчиком не представлен, в открытых сведениях на официальном сайте Правительства в сети Интернет такое поручение не размещено (иного из обстоятельств дела не следует).

Следовательно, в такой ситуации у суда не имеется возможности проверить и установить факт наличия первоначального правового основания, послужившего поводом для проведения проверки в отношении АО "КХП".

В соответствии с пунктом 2.1 распоряжения от 15.01.2020 N 15 Управлению надлежит обеспечить проведение внеплановых выездных проверок соблюдения обязательных требований безопасности субъектами электроэнергетики, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями электрической энергии при эксплуатации оборудования и сетей с учетом присвоенной категории риска, ранее запланированных к проверке в 2020 году.

Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в материалы дела представлено сообщение от 01.09.2020 за подписью начальника правового управления Яковлева Д.А. о том, что Ростехнадзору предписано проведение в 2020 году внеплановых проверок объектов организаций, деятельность которых не отнесена к категории низкого риска.

Принимая во внимание, что план проверок на 2020 год в установленном порядке не согласован Генеральной прокуратурой России, апелляционная коллегия соглашается с мнением суда первой инстанции об отсутствии оснований полагать, что АО "КХП" включено в план проверок, проводимых Управлением в 2020 году.

Доказательств наличия каких-либо оснований для проведения внеплановой выездной проверки в отношении Общества, удовлетворяющих положениями части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, при рассмотрении настоящего спора арбитражному суду Управлением не представлено, что не отвечает положениям части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ.

Отсутствие в материалах дела текста поручения Правительства Российской Федерации от 30.12.2019 N ДК-П9-11542, ссылка на которое имеется в документах Ростехнадзора, не позволяет арбитражному суду в соответствии с положениями статьи 71 АПК РФ дать надлежащую оценку данному документу, соотнести его содержание с содержанием иных связанных с проведением проверки документов (распоряжения и приказа), а значит и не позволяет установить факт наличия у Управления законных оснований для проведения в отношении Общества спорной внеплановой проверки.

Частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ регламентировано, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Таким образом, результаты проверки, проведенной органом контроля (надзора) с грубым нарушением установленных названным Законом требований к организации и проведению проверок, закрытый перечень которых приведен в части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, при любых обстоятельствах подлежат отмене вне зависимости от выявления в ходе проверочных мероприятий допущенных нарушений обязательных требований.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для проведения Управлением в отношении Общества плановой выездной проверки и, соответственно, для выдачи по ее результатам предписания. Проведение внеплановой проверки применительно к имеющим место обстоятельствам, то есть при непредставлении доказательств наличия законных оснований для ее проведения, противоречит вышеприведенным положениям Закона N 294-ФЗ, является грубым нарушением требований к организации и проведению проверок и в силу части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ влечет недействительность результатов проверки, поскольку полученные в таком случае документы, в том числе акт проверки, утрачивают свое доказательственное значение. В этой связи выданное на основании таких недействительных результатов проверки предписание также подлежит признанию недействительным.

Доводы надзорного органа об отсутствии грубых нарушений требований Закона N 294-ФЗ являются несостоятельными и подлежат отклонению по вышеизложенным мотивам как основанные на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Ссылка Управления в обоснование своей правовой позиции на судебную практику не принимается апелляционным судом, поскольку приведенные в апелляционной жалобе судебные акты не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

На основании изложенного следует признать, что оспариваемое предписание не соответствует приведенным выше положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные его участниками доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ в их взаимной связи и в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания предписания Управления от 14.02.2020 N 22-37/3 недействительным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил соответствующее требование заявителя.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 06.11.2020 по делу N А28-5226/2020 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 06.11.2020 по делу N А28-5226/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Западно-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева