Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2021 г. N 04АП-6695/20 по делу N А58-6383/2020

г. Чита

20 января 2021 г.

Дело N А58-6383/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 января 2021 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Нерюнгри-Металлик" на решение Арбитражного суда Республика Саха (Якутия) от 06 ноября 2020 года по делу N А58-6383/2020 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Нерюнгри-Металлик" (ОГРН 1021401004877, ИНН 1434024359; 678976, Республика Саха (Якутия), город Нерюнгри, поселок Хани, улица 70 лет Октября, 3, 55) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1051402059631, ИНН 1435157898; 677000, Республика Саха (Якутия), город Якутск, улица Ойунского, 9) о признании недействительным пункта 2 предписания от 12.06.2020 N 3069к,

при участии в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Нерюнгри-Металлик" - Корниловой Е.Н. - представителя по доверенности от 13.12.2019,

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Саха (Якутия) - не явился, извещен,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Нерюнгри-Металлик" (далее - заявитель, ООО "Нерюнгри-Металлик" или общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Саха (Якутия) (далее - Управление Роспотребнадзора по Республике Саха (Якутия) или Управление) с заявлением о признании недействительным пункта 2 предписания от 12.06.2020 N 3069к.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 ноября 2020 года в удовлетворении заявленных обществом требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с указанным решением, ООО "Нерюнгри-Металлик" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как принятого с нарушением норм материального права.

В судебном заседании представитель общества поддержала доводы апелляционной жалобы.

Управление Роспотребнадзора по Республике Саха (Якутия) в представленном отзыве на апелляционную жалобу выразило согласие с решением суда первой инстанции.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определений о принятии апелляционной жалобы к производству и об отложении судебного разбирательства.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя общества, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании информации общества о выявлении 7 лабораторно подтвержденных случаях коронавирусной инфекции среди работников общества в целях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции среди вахтовых рабочих и населения Республики Саха (Якутия) Управлением выдано предписание об устранении нарушений от 02.06.2020 N 2500к.

В дополнение к указанному предписанию в связи с продолжением производственной деятельности, предусматривающей плановый выезд и заезд вахтовых рабочих в другие регионы Российской Федерации и их них, в адрес общества выдано предписание от 12.06.2020 N 3069к о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, пунктом 2 которого предписано обеспечить выезд с вахты клинически здоровых лиц по итогам непрерывного медицинского наблюдения в течение 14 дней, не имевших в этот период контактов с больными новой коронавирусной инфекцией и лицами с ОРВИ, с отрицательными результатами лабораторных исследований на новую коронавирусную инфекцию, срок исполнения: постоянно, до стабилизации эпидемиологической обстановки.

Полагая, что предписание Управления Роспотребнадзора по Республике Саха (Якутия) от 12.06.2020 в части пункта 2 является незаконным и нарушает его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.

На обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду направлен Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ).

Статьей 11 Федерального закона N 52-ФЗ установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны, в том числе выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.

В соответствии с пунктом 3 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ установлено, что санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 настоящего Федерального закона.

Пунктом 2 статьи 50 Федерального закона N 52-ФЗ установлено, что при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами.

Применяя положения указанного закона, необходимо учитывать, что в рассматриваемом случае предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае необходимости проведения конкретных дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).

При этом требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы; предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами; предписание не должно носить признаки формального выполнения изложенных в нем требований.

Более того, исполнимость предписания имеет существенное значение как один из элементов его законности, поскольку данный ненормативный правовой акт государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (абзац четырнадцатый статьи 1 Федерального закона N 52-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 33 Федерального закона N 52-ФЗ установлено, что лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, подлежат Больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней.

Согласно пункту 1 статьи 39 Федерального закона N 52-ФЗ на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 года N 15 утверждены санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)"

Настоящие санитарно-эпидемиологические правила (далее - санитарные правила) устанавливают требования к комплексу организационных, профилактических, санитарно-противоэпидемических мероприятий, проведение которых обеспечивает предупреждение возникновения и распространения случаев заболевания новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) на территории Российской Федерации (пункт 1.1).

Противоэпидемические мероприятия в отношении COVID-19 включают комплекс мер, направленных на предотвращение завоза и распространение инфекции, и организуются территориальными органами Роспотребнадзора с участием уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 4.1).

Эпидемиологическая тактика при COVID-19 включает в себя, в том числе:

- принятие мер по всем звеньям эпидемического процесса: источник, пути передачи и восприимчивый организм (изоляция больных, прерывание путей передачи возбудителя, защита лиц, контактировавших с больным COVID-19, и лиц из групп риска);

- установление границ очага (организации, транспортные средства, место жительство и другие) и лиц, контактировавших с больным COVID-19;

- разобщение лиц, подвергшихся риску заражения (при распространении инфекции - максимальное ограничение контактов);

- проведение мероприятий в эпидемических очагах (выявление лиц, контактировавших с больными COVID-19, их изоляцию (в домашних условиях или в обсерваторах в зависимости от эпидемиологических рисков) с лабораторным обследованием на COVID-19 при появлении симптомов, не исключающих COVID-19, медицинское наблюдение в течение 14 календарных дней со дня контакта с больным COVID-19, назначение экстренной профилактики (профилактического лечения).

В целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции в Российской Федерации и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации Правительство Российской Федерации Постановлением от 28 апреля 2020 года N 601 утвердило Временные правила работы вахтовым методом.

Настоящие Временные правила устанавливают особенности порядка применения вахтового метода работы в условиях реализации мероприятий по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции и распространяются на организации, применяющие вахтовый метод работы (далее - работодатели, пункт 1).

Работодатели осуществляют меры по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции и реализуют противоэпидемические требования на производственных объектах и в местах междусменного отдыха, а также при организации смены работников, проезда к месту выполнения работ и обратно, в местах сбора на вахту (пункт 2).

В случае если в период реализации мероприятий по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции допуск на вахту вновь поступающих (сменных) работников обеспечивается после прохождения ими необходимой временной изоляции (обсервации) на срок 14 дней, указанный срок включается во время нахождения работников в пути с оплатой за каждый день не ниже дневной тарифной ставки, части оклада (должностного оклада) за день работы (дневной ставки).

В случае отсутствия у работодателя помещений для прохождения работниками, приехавшими для выполнения вахтовых работ, необходимой временной изоляции (обсервации) ее прохождение осуществляется в обсерваторах, ближайших к месту осуществления вахтовых работ (пункт 6).

В соответствии с пунктом 1 статьи 29, пунктом 6 части 1 статьи 51 Федерального закона N 52-ФЗ, СП 3.1/3.2.3146-13 "Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней" постановлением главного государственного санитарного врача по Республике Саха (Якутия) от 2 апреля 2020 года N 6 введены ограничительные мероприятия по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции в вахтовые поселки.

В соответствии с пунктом 1.1 данных мер руководителям предприятий, использующих сезонную рабочую силу вахтовым методом, установлено максимально приостановить завоз новой рабочей силы из других регионов страны, продлить трудовые договора с ранее прибывшими рабочими.

При завозе новых сезонных рабочих на территорию Республики Саха (Якутия), в том числе на места дислокации (промышленные участки), осуществлять их размещение в отдельной зоне в специально выделенных для этого жилых модулях (помещениях) на срок 14 дней со дня прибытия на вахту (пункт 1.3).

Организовать ответственными должностными лицами ежедневное наблюдение за новоприбывшими с измерением температуры утром и вечером, осмотром, опросом, с отметкой о состоянии здоровья в специальном журнале (пункт 1.8).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека направило письмо от 30 апреля 2020 года N 02/8480-2020-24 о использовании в работе Рекомендации по организации работы вахтовым методом в условиях сохранения рисков распространения COVID-19. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. 2.2. Гигиена труда. Методические рекомендации. МР 3.1/2.2.0176/1-20.

В соответствии с пунктом 1.1 указанных рекомендаций работники перед отправкой на вахту должны пройти осмотр врача по месту пребывания.

Целесообразна одномоментная доставка персонала вахты для заполнения мест временного пребывания, для чего необходимо откорректировать график планируемых работ.

В качестве специально приспособленных помещений, предназначенных для наблюдения за здоровьем работников, могут использоваться гостиницы, пансионаты, санатории, дома и базы отдыха - места (учреждения) временного пребывания, которые функционируют по типу обсерваторов: размещение до 4-х человек в помещениях, выход запрещен, ежедневная уборка с дезинфектантами, обработка посуды и кухонного инвентаря (пункт 1.3).

За двое суток до отправки на вахту проводится лабораторное обследование рабочих на COVID-19. При подозрении на COVID-19 (наличие положительного результата) в отношении работника и его контактных лиц организуется комплекс соответствующих противоэпидемических мероприятий с запретом выезда (пункт 1.5).

При отсутствии признаков заболевания и наличии отрицательных результатов исследований биоматериала на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19) сотрудники направляются к месту осуществления производственной деятельности и допускаются к работе (пункт 1.6).

Как уже указывалось выше, пунктом 2 оспариваемого предписания о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий 12.06.2020 N 3069к обществу предписано обеспечить выезд с вахты клинически здоровых лиц по итогам непрерывного медицинского наблюдения в течение 14 дней, не имевших в этот период контактов с больными новой коронавирусной инфекцией и лицами с ОРВИ, с отрицательными результатами лабораторных исследований на новую коронавирусную инфекцию.

Вместе с тем, приведенными нормами Федерального закона N 52-ФЗ, Санитарных правил, постановлений Правительства Российской Федерации и главного государственного санитарного врача по Республике Саха (Якутия) и какими-либо иными нормативными актами в области санитарно-эпидемиологическом благополучии населения не установлена ни возможность, ни обязанность проведения таких санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, как обеспечение выезда с вахты клинически здоровых лиц по итогам непрерывного медицинского наблюдения в течение 14 дней, не имевших в этот период контактов с больными новой коронавирусной инфекцией и лицами с ОРВИ, с отрицательными результатами лабораторных исследований на новую коронавирусную инфекцию.

Такие санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия не предусмотрены и в Рекомендациях Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по организации работы вахтовым методом в условиях сохранения рисков распространения COVID-19. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. 2.2. Гигиена труда. Методические рекомендации. МР 3.1/2.2.0176/1-20.

Предписание Управления N 3069к от 12.06.2020 не содержит указания на нормы права, в соответствии с которыми на общество возложена обязанность проведения указанных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Предусмотренное при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) пунктом 2 статьи 50 Федерального закона N 52-ФЗ право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, не предоставляет возможность произвольно устанавливать требования, не основанные на законе.

Кроме того, вышеприведенными Федеральным законом N 52-ФЗ, санитарными правилами, нормативными актами и рекомендациями требование о медицинском наблюдении в течение 14 дней с лабораторным обследованием на COVID-19, установлено, во-первых в отношении лиц, в том числе работников, контактировавших с больными COVID-19, а во-вторых, в отношении вновь поступающих (сменных) на вахту работников в специально приспособленных помещениях, предназначенных для наблюдения за здоровьем работников (гостиницы, пансионаты, санатории, дома и базы отдыха - места (учреждения) временного пребывания, которые функционируют по типу обсерваторов: размещение до 4-х человек в помещениях, выход запрещен, ежедневная уборка с дезинфектантами, обработка посуды и кухонного инвентаря).

С учетом указанного, по мнению суда апелляционной инстанции, требование оспариваемого пункта предписания о необходимости обеспечить выезд с вахты клинически здоровых лиц по итогам непрерывного медицинского наблюдения в течение 14 дней, не имевших в этот период контактов с больными новой коронавирусной инфекцией и лицами с ОРВИ, с отрицательными результатами лабораторных исследований на новую коронавирусную инфекцию, не соответствует закону, не содержит конкретных указаний, четкой формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю; данная формулировка не исключает возможность двоякого толкования, её изложение не является четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами; предписание не должно носить признаки формального выполнения изложенных в нем требований.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции пришел к выводу о несоответствии пункта 2 предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Саха (Якутия) N 3069к о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий от 12.06.2020 Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и нарушении прав и законных интересов общества в связи с возложением на него незаконных требований.

Решение суда первой инстанции как принятое при несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных обществом требований.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 ноября 2020 года по делу N А58-6383/2020 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным пункт 2 предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Саха (Якутия) N 3069к о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий от 12.06.2020, как не соответствующий Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1051402059631, ИНН 1435157898; 677000, Республика Саха (Якутия), город Якутск, улица Ойунского, 9) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Нерюнгри-Металлик" (ОГРН 1021401004877, ИНН 1434024359).

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1051402059631, ИНН 1435157898; 677000, Республика Саха (Якутия), город Якутск, улица Ойунского, 9) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Нерюнгри-Металлик" (ОГРН 1021401004877, ИНН 1434024359) расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Нерюнгри-Металлик" (ОГРН 1021401004877, ИНН 1434024359) государственную пошлину в размере 1 500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению N 15464 от 16.11.2020 при подаче апелляционной жалобы.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Басаев Д.В.