Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2021 г. N 14АП-8580/20 по делу N А05-2915/2020

г. Вологда

ГАРАНТ: Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 июня 2021 г. N Ф07-4435/21 настоящее постановление оставлено без изменения

03 февраля 2021 г.

Дело N А05-2915/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2021 года.

В полном объёме постановление изготовлено 03 февраля 2021 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Снигиревой К.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 августа 2020 года по делу N А05-2915/2020,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Суханов Александр Сергеевич (ОГРНИП 304290121900116, ИНН 290108152026; место жительства: 165300, Архангельская область, город Котлас; далее - предприниматель Суханов А.С.) и индивидуальный предприниматель Дундин Павел Алексеевич (ОГРНИП 312290424800023, ИНН 2901164135; место жительства: 165300, Архангельская область, город Котлас; далее - предприниматель Дудин П.А.) обратились в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Министерству строительства и архитектуры Архангельской области (ОГРН 1072901007189; адрес: 163004, город Архангельск, проспект Троицкий, дом 49; далее - министерство, министерство строительства) о признании незаконным пункта 2 распоряжения от 23.08.2019 N 208-р в части отклонения предложения администрации муниципального образования (далее - МО) "Приводинское" (по заявлению Суханова А.С.) о внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Приводинское" Котласского муниципального района Архангельской области путём включения в границы деревень Куимиха и Забелинская земельных участков с кадастровыми номерами 29:07:092501:37, 29:07:092501.33, 29:07:092501:32, 29:07:092501:42 по причине отсутствия положительного решения межведомственной рабочей группы при министерстве агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области о возможности включения указанных земельных участков в границы населённых пунктов.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области (адрес: 163020, город Архангельск, улица Выучейского, дом 18; далее - министерство АПК, Минагропромторг АО) и администрация муниципального образования "Приводинское" (адрес: 165391, Архангельская область, Котласский район, рабочий поселок Приводино, улица Советская, дом 19; далее - администрация МО "Приводинское").

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 24 августа 2020 года по делу N А05-2915/2020 заявленные требования удовлетворены. Пункт 2 оспариваемого распоряжения признан незаконным, на министерство возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителей. Кроме того, с министерства в пользу предпринимателя Суханова А.С. взыскано 300 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Министерство с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы ссылается на то, что рассматриваемый спор неподведомственен арбитражному суду, указывает на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение норм материального права и пропуск срока на обращение в суд.

Предприниматели Суханов А.С. и Дудин П.А. в отзыве на апелляционную жалобу с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, предприниматели осуществляют предпринимательскую деятельность по продаже и аренде земельных участков, принадлежащих им на праве собственности. Суханову А.С. и Дундину П.А. принадлежат земельные участки, расположенные на территории МО "Приводинское" Котласского муниципального района, имеющие кадастровые номера 29:07:092501:32 (собственник Суханов А.С.), 29:07:092501:33 (собственник Суханов А.С.), 29:07:092501:37 (собственники Суханов А.С. и Дундин П.А.), и 29:07:092501:42 (собственник Дундин П.А.), категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства.

Решением Совета депутатов МО "Приводинское" от 31.05.2018 N 91 утверждён генеральный план МО "Приводинское". Решением Совета депутатов МО "Приводинское" от 29.06.2018 N 95 утверждены правила землепользования и застройки городского поселения "Приводинское" Котласского муниципального района Архангельской области.

Суханов А.С., действующий в своих интересах и в интересах Дундина П.А., 27.03.2019 направил в адрес администрации МО "Приводинское" обращение, в котором просил внести изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки МО "Приводинское", а именно, включить указанные земельные участки в границы населённых пунктов и отнести их к территориальной зоне Ж-1 (зоне застройки индивидуальными жилыми домами). Данное обращение было предпринято в целях более эффективного использования данных земельных участков и в интересах развития поселения.

Администрация МО "Приводинское" направила данное заявление вместе с правоустанавливающими документами на землю, выкопировками с публичной карты, с карты существующих и планируемых границ земель различных категорий генерального плана городского поселения "Приводинское", с карты градостроительного зонирования территории правил землепользования и застройки городского поселения "Приводинское", с доверенностью Дундина П.А., выданной Суханову А.С., в комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Архангельской области (далее - комиссия).

Данные документы направлены вместе с сопроводительным письмом от 06.05.2019 N 02-06-904 (том 1, листы 105-107), в котором администрация указала, что спорные участки примыкают к деревням Куимиха и Забелинская и полностью расположены на территории городского поселения "Приводинское" (муниципального образования "Пиводинское"). Для строительства объектов капитального строительства на данных участках имеются все предпосылки - подъезд к участкам, возможность подключения к газовым и электрическим сетям. Земельные участки находятся в частной собственности с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства", до выделения в частную собственность эти участки не использовались по своему назначению более 10-ти лет. Отнесение земельных участков к землям населенных пунктов с установлением территориальной зоны Ж-1 позволит выбрать множество видов разрешенного использования. Строительство современных комфортабельных домов и объектов спорта и отдыха станет стимулом к развитию поселения и даст толчок экономическому росту, повышению предпринимательской активности, привлечению молодых специалистов и т. д. В связи с этим администрация считала возможным и целесообразным включение в границы деревень Куимиха и Забелинская земельных участков, принадлежащих предпринимателям.

Администрация в письме от 26.04.2019 N 02-06-861 сообщила Суханову А.С. о том, что его предложения с мотивированным мнением администрации направлены в комиссию.

Предложение Суханова А.С. и Дундина П.А. о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки МО "Приводинское" рассмотрено на заседании комиссии, состоявшемся 12.07.2019.

По итогам рассмотрения предложения заявителя комиссия в своем заключении рекомендовала отклонить предложения Суханова А.С. по внесению изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки по причине отсутствия положительного решения межведомственной рабочей группы при министерстве АПК о возможности включения указанных земельных участков в границы населенных пунктов. При этом в разделе XXI протокола заседания комиссии от 12.07.2019 N 7 заявителям предложено по факту рассмотрения и принятия положительного решения межведомственной рабочей группы при министерстве АПК о возможности включения рассматриваемых земельных участков в границы указанных населенных пунктов направить данное предложение в адрес министерства повторно (том 1, листы 108-114).

На основании протокола заседания комиссии от 12.07.2019 N 7 издано распоряжение министерства от 23.08.2019 N 208-р.

Пунктом 2 данного распоряжения отклонено предложение администрации МО "Приводинское" (по заявлению Суханова А.С.) о внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Приводинское" Котласского муниципального района Архангельской области путём включения в границы деревень Куимиха и Забелинская земельных участков с кадастровыми номерами 29:07:092501:37, 29:07:092501:33, 29:07:092501:32 и 29:07:092501:42 по причине отсутствия положительного решения межведомственной рабочей группы при министерстве АПК о возможности включения указанных земельных участков в границы населённых пунктов.

В письме N 201/3956 от 28.11.2019 ответчик проинформировал Суханова А.С. о том, что его обращение рассмотрено в установленном порядке, и на заседании комиссии, состоявшемся 12.07.2019, принято решение об отклонении данного предложения по причине отсутствия положительного решения межведомственной рабочей группы по регулированию земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, созданной при министерстве АПК. Данное письмо 12.12.2019 получено заявителем.

Предприниматели, не согласившись с пунктом 2 распоряжения, обратились в арбитражный суд.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Апелляционная инстанция считает, что решение суда подлежит отмене ввиду следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 упомянутого Кодекса обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Министерство строительства в жалобе привело доводы о пропуске срока на обращение в суд (пункт 4 жалобы).

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Частью 1 статьи 115 АПК РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных АПК РФ или иным федеральным законом.

В соответствии с частью 2 статьи 117 и частью 4 статьи 198 АПК РФ пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом, если арбитражный суд признает причины пропуска уважительными.

Ссылки подателя жалобы на то, что срок на обращение в суд заявителями пропущен, коллегией судей не принимается, поскольку поступившее в суд 18.03.2020 заявление считается поданным в суд 12.03.2020 - дату его направления по почте. С учетом указанной даты и даты получения письма министерства от 28.11.2019 N 201/3956 (из которого заявители узнали об оспариваемом распоряжении), подтвержденной приложенной копией почтового конверта (том 1, листы 11-14) - 12.12.2019, заявление подано в суд в установленный трехмесячный срок.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования заявителей, посчитал необоснованной причину отклонения предложения предпринимателей и администрации, послужившую основанием для отказа в удовлетворении предложения по внесению изменений в правила землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Частью 6 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Статья 33 ГрК РФ регламентирует порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Частью 1 указанной статьи предусмотрено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Пунктом 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ установлено, что основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Согласно пункту 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Из части 5 статьи 33 указанного Кодекса следует, что комиссия в течение двадцати пяти дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

В силу части 5 той же статьи глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение двадцати пяти дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

В материалах дела усматривается, что предложение заявителей было рассмотрено в установленном законом вышеизложенном порядке.

В соответствии с пунктом 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение этой нормы в Архангельской области полномочия в сфере градостроительной деятельности перераспределены между органами местного самоуправления городских поселений и органами государственной власти Архангельской области в соответствии со статьей 7.6.1 Закона Архангельской области от 23.09.2004 N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правовою регулирования организации и осуществления местного самоуправления" (далее - Закон N 259-внеоч.-ОЗ). Подпунктом 1 пункта 1 указанной статьи предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности относятся полномочия органов местного самоуправления городских поселений в сфере градостроительной деятельности по подготовке, согласованию и утверждению генеральных планов городских поселений, в том числе изменений в утвержденные генеральные планы городских поселений; подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки городских поселений, в том числе изменений в утвержденные правила землепользования и застройки городских поселений.

Порядок осуществления полномочий в сфере градостроительной деятельности устанавливается постановлением Правительства Архангельской области с учётом статей 7.6.2 - 7.6.6 настоящего Закона

Пунктом 1 статьи 7.6.4 Закона N 259-внеоч.-ОЗ установлено, что подготовка, согласование и утверждение правил землепользования и застройки городских поселений, сельских поселений, городских округов, соответствующих межселенных территорий в границах муниципальных районов (правила землепользования и застройки), в том числе внесение изменений в правила землепользования и застройки, осуществляются в соответствии со статьями 5.1, 31 и 32 ГрК РФ с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей.

Пунктом 3 статьи 7.6.4 Закона N 259-внеоч.-ОЗ предусмотрено, что одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки (проекта, предусматривающего внесение изменений в правила землепользования и застройки) постановлением уполномоченного органа утверждается порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (проекта, предусматривающего внесение изменений в правила землепользования и застройки) (далее - комиссия), распоряжением уполномоченного органа - состав комиссии.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7.6.4 Закона N 259-внеоч.-ОЗ требования к составу и порядку деятельности комиссии устанавливаются постановлением уполномоченного органа в соответствии с ГрК РФ, настоящим законом и другими областными законами.

Пунктом 1 Положения о министерстве строительства и архитектуры Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 11.06.2015 N 214-пп "Об утверждении положения о министерстве строительства и архитектуры Архангельской области" (далее - Положение N 214-пп), установлено, что министерство строительства является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции уполномоченного органа по архитектуре и градостроительству и осуществляющим функции в сфере градостроительной деятельности.

Министерство осуществляет полномочия в сфере градостроительной деятельности, перераспределенные между органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области (за исключением городских округов "Мирный" и "Новая Земля") и органами государственной власти Архангельской области Законом N 259-внеоч.-ОЗ, отраженные в пункте 11.1 Положения N 214-пп, в том числе принятие решений о подготовке проектов генеральных планов городских поселений, сельских поселений, городских округов (далее - генеральные планы), решений о подготовке предложений о внесении в генеральные планы изменений, а также обеспечение реализации этих решений; рассмотрение предложений о внесении изменений в генеральные планы; принятие решений о подготовке проектов правил землепользования и застройки городских поселений, сельских поселений, городских округов, межселенных территорий в границах муниципальных районов Архангельской области (далее - правила землепользования и застройки), а также обеспечение реализации этих решений; принятие решений о создании комиссий по подготовке проектов правил землепользования и застройки (проектов изменений в правила землепользования и застройки) и формирование этих комиссий.

Постановлением министерства строительства от 26.03.2019 N 9-п утвержден Порядок деятельности комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Архангельской области (далее - Порядок N 9-п).

Согласно пункту 9 Порядка N 9-п комиссия осуществляет полномочия по рассмотрению вопросов о подготовке проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки и рассмотрению предложений о внесении изменений в указанные документы.

В соответствии с пунктом 17 Порядка N 9-п предложения рассматриваются комиссией в срок не позднее 25 дней с момента их поступления.

По результатам рассмотрения поступивших предложений, указанных в абзаце 6 пункта 9 настоящего Порядка (предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки), комиссия осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившими предложениями изменений в правила землепользования и застройки или об отклонении таких предложений с указанием причин отклонения, и направляет это заключение в министерство.

По результатам рассмотрения поступивших предложений, указанных в абзаце 7 пункта 9 настоящего Порядка (предложения о внесении изменений в генеральный план), комиссия выносит мотивированное мнение и направляет его в министерство.

В силу пункта 18 Порядка N 9-п заключение и мотивированное мнение, указанные в пункте 17 настоящего порядка, комиссия направляет в министерство не позднее 1 рабочего дня с момента оформления протокола заседания комиссии для подготовки решения об учете предложений или об отклонении предложений.

Таким образом, как обоснованно указал суд первой инстанции, министерство строительства принимает решение об учете или об отклонении предложений заинтересованных лиц на основании заключения комиссии.

Как следует из оспариваемого распоряжения, в качестве причины отклонения предложения предпринимателей о внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Приводинское" Котласского муниципального района Архангельской области указано отсутствие положительного решения межведомственной рабочей группы при министерстве АПК о возможности включения указанных земельных участков в границы населённых пунктов.

В письме министерства строительства от 28.11.2019 N 201/3956 также указано, что на заседании комиссии, состоявшемся 12.07.2019, принято решение об отклонении предложения Суханова А.С. по причине отсутствия положительного решения межведомственной рабочей группы по регулированию земельных отношений в части, касающихся земель сельскохозяйственного назначения, созданной при Минагропромторге АО. В этом письме также указано, что для решения вопроса о переводе из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов земельных участков предпринимателям необходимо обратиться в Минагропромторг АО с соответствующим заявлением с приложением результатов агрохимического обследования земельного участка, обоснования использования земельного участка, мотивированного мнения администрации муниципального района и муниципального образования, на территории которого находится земельный участок (том 1, листы 11, 12).

Суд первой инстанции указал, что ни Порядком N 9-п, ни иными нормативными правовыми актами не установлена необходимость представления какого-либо решения межведомственной рабочей группы по регулированию земельных отношений в части, касающихся земель сельскохозяйственного назначения, созданной при Минагропромторге АО, для рассмотрения вопроса о подготовке проектов правил землепользования и застройки. Также никаким нормативным документом не установлена обязанность направления заявления заинтересованного лица в министерство АПК для целей внесения изменений в документы территориального планирования. Более того, суд указал, что ответчик не сослался на норму права, предусматривающую обязательность представления результатов агрохимического обследования земельного участка.

Ссылка ответчика на Положение о межведомственной рабочей группе по регулированию земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, устанавливающее такую обязанность, судом первой инстанции отклонена с учетом следующего.

В соответствии с пунктом 1 Положения о министерстве АПК, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 03.04.2012 N 127-пп "Об утверждении положения о министерстве агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области" (далее - Положение N 127-пп), министерство АПК осуществляет полномочия по планированию использования земель сельскохозяйственного назначения.

Распоряжением министерства АПК от 22.05.2017 N 157-р утверждены состав и Положение о межведомственной рабочей группе по регулированию земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения (далее - Положение N 157-р; том 1, листы 119).

Пунктом 1 Положения N 157-р определено, что межведомственная рабочая группа по регулированию земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения (далее - рабочая группа), образована в целях обеспечения органов государственной власти Архангельской области и иных заинтересованных лиц достоверной информацией о землях сельскохозяйственного назначения, их количественном и качественном состоянии, обобщения и обмена, сбора и актуализации информации о землях сельскохозяйственного назначения, их состоянии и использовании, изменении количественных показателей в связи с переводом в другие категории.

Согласно пункту 2.1.6 Положения N 157-р рабочая группа рассматривает заявления заинтересованных лиц, поступившие в министерство АПК, по вопросам изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Решения рабочей группы носят рекомендательный характер для уполномоченных органов.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приведенные нормы, во-первых, направлены на регулирование вопросов изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения и перевода таких земель в другую категорию, т. е. не охватывают вопросы внесения изменений в документы территориального планирования. Во-вторых, решения рабочей группы носят рекомендательный характер для уполномоченных органов. В-третьих, Положение N 157-р не опубликовано на официальном сайте министерства АПК в информационно-коммуникационной сети Интернет, а также в общедоступной справочной правовой системе КонсультантПлюс, т. е. в соответствии частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации указанное положения не может применяться.

В связи с этим суд первой инстанции посчитал, что комиссия должна была учесть указанные выше обстоятельства, однако не сделала этого. Министерство, принимая оспариваемое решение на основании протокола заседания комиссии от 12.07.2019 N 7, имеющего рекомендательный, а не обязательный характер, также не учло упомянутые обстоятельства.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что у министерства строительства отсутствовали правовые основания для отклонения предложения администрации МО "Приводинское" (по заявлению Суханова А.С.) о внесении изменений в правила землепользования и застройки МО "Приводинское" Котласского муниципального района Архангельской области путём включения в границы деревень Куимиха и Забелинская земельных участков с кадастровыми номерами 29:07:092501:37. 29:07:092501:33, 29:07:092501:32 и 29:07:092501:42.

Вместе с тем коллегия судей полагает, что судом первой инстанции не учтено следующее.

Заявителям (Суханову А.С. и Дундину П.А.) принадлежат земельные участки, расположенные на территории МО "Приводинское" Котласского муниципального района, имеющие кадастровые номера 29:07:092501:32, 29:07:092501:33, 29:07:092501:37, 29:07:092501:42, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства.

Суд первый инстанции ошибочно указал, что документами территориального планирования (решением Совета депутатов МО "Приводинское" от 31.05.2018 N 91, которым утверждён генеральный план МО "Приводинское", решением Совета депутатов МО "Приводинское" от 29.06.2018 N 95, которым утверждены правила землепользования и застройки городского поселения "Приводинское" Котласского муниципального района Архангельской области) указанные выше земельные участки отнесены к рекреационной зоне. Данные земельные участки расположены в зоне сельскохозяйственного использования.

Предприниматели в заявлении от 27.03.2019 просили внести изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки в отношении указанных земельных участков с включением их в границы деревень и с отнесением их к территориальной зоне Ж-1.

В силу статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно пункту 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Из пункта 1 статьи 83 ЗК РФ следует, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

В силу пункта 1 статьи 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Из указанных норм следует, что перевод земель в земли населенных пунктов осуществляется путем изменения границ населенных пунктов, изменения генерального плана поселения, изменения схемы территориального планирования муниципального района.

В соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Согласно пунктам 2, 3 части 1 статьи 7 Закона N 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Как указал суд первой инстанции, необходимые изменения сначала вносятся в документы территориального планирования, а затем производится перевод земель из одной категории в другую, для внесения изменений в документы территориального планирования ходатайства о переводе земель в другую категорию заявители подавать не должны, как не должны и получать согласие правообладателя на такой перевод.

Вместе с тем суд первой инстанции не учел следующее.

В рассматриваемом случае предприниматели просили внести изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки, основания для отказа во внесении изменений в указанные документы идентичны, решение кописсии по отклонению предложения о внесении изменений в генеральный план предприниматели не оспарививают.

Для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Согласно части 2 статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Пунктом 3 статьи 7.6.2 Закона N 259-внеоч.-ОЗ предусмотрено, что решения о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в утвержденный генеральный план изменений принимаются уполномоченным органом, которым, в силу Положения N 214-пп, является министерство строительства, которое на основании положений Порядка N 9-п по результатам рассмотрения предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки комиссия осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившими предложениями изменений в правила землепользования и застройки или об отклонении таких предложений с указанием причин отклонения, и направляет это заключение в министерство, а по результатам рассмотрения предложений о внесении изменений в генеральный план - выносит мотивированное мнение и направляет его в министерство.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования, данная позиция закреплена в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018.

Согласно части 1 статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

На основании части 4 статьи 18 ГрК РФ документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

В силу части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

В части 17 статьи 24 ГрК РФ отражено, что внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Особенности согласования проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа изложены в статье 25 ГрК РФ.

Из пункта 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ следует, что проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, в случае, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Из указанной нормы следует, что для внесения изменений в границы населенных пунктов в связи с включением в них участков из земель сельскохозяйственного назначения требуется получение согласования с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 32 закона Архангельской области от 20.05.2019 N 19-3-ОЗ "О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области" исполнительные органы государственной власти Архангельской области и их территориальные органы по вопросам своей компетенции вправе принимать правовые акты, не имеющие нормативного правового характера, в форме распоряжений.

На основании пункта 2 той же статьи распоряжения исполнительных органов государственной власти Архангельской области и их территориальных органов вступают в силу со дня их подписания, если иное не определено в самом распоряжении.

В рассматриваемом случае Положение о межведомственной рабочей группе по регулированию земельных отношений N 157-р, утвержденное распоряжением министерства АПК, не является нормативным правовым актом, поэтому нарушения требования по его опубликованию не имеется, поскольку таковое не производится на основании указа Губернатора Архангельской области от 19.01.2011 N 5-у.

Следовательно, в оспариваемом распоряжении верно указано на необходимость получения согласования - решения межведомственной группы при министерстве АПК, которое в силу норм Положения N 127-пп осуществляет полномочия по планированию использования земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем обязательность представления результатов агрохимического обследования земельного участка в оспариваемое постановление не включена в качестве основания для отказа в удовлетворении заявления.

Довод министерства строительства о том, что невозможно было принять решение об изменении категории земельного участка, т. к. в отношении спорных земельных участков имеются ограничения прав (охранные зоны газораспределительных сетей, электросетевого хозяйства), судом первой инстанции отклонен, поскольку данная причина не являлась основанием для отклонения предложения Суханова А.С. и Дундина П.А. о внесении изменений в правила землепользования и застройки, ответчик не привел правового обоснования в подтверждение данного довода.

Коллегия судей не учитывает аналогичные доводы апеллянта, а также ссылки на вопросы расходных обязательств, обусловленные присоединением земель, по тем же основаниям в связи с тем, что они не указаны в качестве причины отказа ни при вынесении распоряжения, ни в письме ответчика от 28.11.2019 N 201/3956.

Ссылка ответчика на принадлежность спорных земельных участков физическим лицам - Суханову А.С. и Дундину П.А., в связи с чем, по мнению министерства, спор не вытекает из предпринимательской деятельности, а подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, судом первой инстанции отклонена, поскольку материалами дела подтверждается, что заявители осуществляют предпринимательскую деятельность по продаже и аренде спорных земельных участков, принадлежащих им на праве собственности, для жилищного строительства, намерены строить на этих участках базу отдыха и т. д. Об этом указывала и администрация в своем письме от 06.05.2019 N 02-06-904, адресованном министерству. Идентичные возражения апеллянта коллегия судей не принимает и дополнительно учитывает, что на момент обращения с заявлением в суд заявители, согласно сведениям Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей.

Судом первой инстанции отклонен как необоснованный довод ответчика о том, что Дундин П.А. не обращался с заявлением о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Как вытекает из обращения Суханова А.С. в администрацию от 27.03.2019, в нем идет речь о земельных участка того и другого лица, к этому обращению приложена доверенность Дундина П.А. от 26.05.2017, согласно которой он уполномочил Суханова А.С. на представление его интересов в любых органах местного самоуправления и государственной власти, а также вести его судебные дела. Аналогичные возражения апеллянта коллегия судей также отклоняет ввиду изложенного.

С учетом изложенного коллегия судей считает, что распоряжение министерства в обжалуемой части соответствует требованиям законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

На основании изложенного обжалуемое решение суда подлежит отмене с вынесением судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 августа 2020 года по делу N А05-2915/2020 отменить.

В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Суханова Александра Сергеевича, индивидуального предпринимателя Дундина Павла Алексеевича о признании незаконным пункта 2 распоряжения Министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 23.08.2019 N 208-р отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева Н.В. Мурахина