Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2021 г. N 17АП-17068/20

г. Пермь

10 февраля 2021 г.

Дело N А60-8297/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 февраля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Борзенковой И.В., Риб Л.Х.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шляковой А.А.

при участии:

от Департамента по труду и занятости населения Свердловской области - Андрюков А.С., удостоверение, доверенность от 30.12.2020, диплом; Ударцев Р.В., паспорт, доверенность от 01.02.2021;

от Управления Федерального казначейства по Свердловской области - Коваленко А.Н., удостоверение, доверенность от 03.09.2020, диплом;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента по труду и занятости населения Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 20 ноября 2020 года

по делу N А60-8297/2020, объединенному с делом NА60-34100/2020,

по заявлению Департамента по труду и занятости населения Свердловской области (ИНН 6671210783, ОГРН 1076671001373)

к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области (ИНН 6660006553, ОГРН 1036603493112),

третье лицо - Федеральная служба по труду и занятости,

о признании недействительными представления от 17.01.2020 N 62-64-10/499 и предписания от 13.05.2020 N62-64-10/4168,

УСТАНОВИЛ:

Департамент по труду и занятости населения Свердловской области (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области (далее - УФК по Свердловской области, Управление) с требованием о признании недействительными представления от 17.01.2020 N 62-64-10/499 и предписания от 13.05.2020 N 62-64-10/4168.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20 ноября 2020 года в удовлетворении заявленных Департаментом по труду и занятости населения Свердловской области требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Департамент обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Департамент указывает, что соглашение от 16.09.2015 N 10/2015(35) не содержит условия достижения показателей результативности, а также требование о возврате средств из бюджета субъекта Российской Федерации в случае недостижения этих показателей. Департамент является исполнительным органом государственной власти Свердловской области и не входит в структуру исполнительной власти Российской Федерации. Департамент не участвовал и не участвует в формировании средств федерального бюджета, функционал, указанный в пунктах 1-3 Правил, утв. Постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации", в части определения целей и условий предоставления субсидии, а также в части реализации обязанностей субъектов бюджетного планирования, не осуществлял. Департамент не является субъектом бюджетного планирования средств федерального бюджета, следовательно, предел действия Правил N999, по мнению Департамента, определен не верно. Нарушение статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), установленное Управлением, вменено Департаменту неправомерно, поскольку в 2015 году указанная статья в качестве условий предоставления субсидий не содержала обязательное включение в соглашения о предоставлении субсидий ответственности за невыполнение предусмотренных им обязательств. Судом не учтен тот факт, что Федеральная служба по труду и занятости не является по отношению к Департаменту главным распорядителем; Департамент не является субъектом бюджетного планирования федерального уровня. Условиями предоставления субсидии в соответствии с пунктом 3 соглашения являлись утверждение региональной программы и наличие в бюджете Свердловской области средств на реализацию соответствующих мероприятий. Указанные условия выполнены Свердловской областью в полном объеме, что и послужило основанием для заключения Соглашения от 16.09.2015 N 10/2015(35).

В судебном заседании представители заявителя на доводах жалобы настаивали.

Управление с доводами апелляционной жалобы не согласно по мотивам, указанным в письменном отзыве, просит решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать. В судебном заседании представитель Управления доводы отзыва поддержал.

Третье лицо, надлежащим образом уведомленное о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направило, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в 2015 году в Свердловской области реализовывалась Программа дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Свердловской области в 2015 году (далее - Региональная программа), утвержденная постановлением Правительства Свердловской области от 24.03.2015 N 194-ПП.

Региональная программа разработана в соответствии с Правилами предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 N 35.

Региональная программа одобрена межведомственной рабочей группой при Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Минтруд России) 25.06.2015.

Приказом Минтруда России от 05.03.2015 N 144н утвержден Порядок организации проведения Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации отбора программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Распределение субсидии бюджету Свердловской области утверждено через два месяца после одобрения региональной программы распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.08.2015 N 1638-р.

Подписанное со стороны Свердловской области соглашение о предоставлении субсидии направлено в Федеральную службу по труду и занятости (Роструд) письмом Правительства Свердловской области от 28.08.2015 N 01-01-65/15853.

Между Рострудом и высшим исполнительным органом государственной власти Свердловской области заключено соглашение от 16.09.2015 N 10/2015(35) о предоставлении в 2015 году из федерального бюджета субсидии в размере 247,44 млн. руб. на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъекта Российской Федерации.

Средства субсидии поступили в бюджет Свердловской области 24.09.2015.

Постановлением Правительства Свердловской области от 30.10.2015 N 1004-ПП утверждена новая редакция региональной программы, которая направлена в Минтруд России письмом от 02.11.2015 N 01-01-65/20289.

В соответствии с пунктом 5 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), поручением Федерального казначейства от 06.11.2019 N 17-03-06/23751 Управлением проведена выездная проверка Департамента по вопросу исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации требований главного распорядителя средств федерального бюджета по возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет объема средств, рассчитанного в соответствии с пунктом 16 Правил N 999.

В ходе проверки установлено, что Департамент не возвратил в федеральный бюджет суммы, подлежащие возврату в связи с недостижением значений показателей результативности использования субсидий, предоставленной Свердловской области на основании Соглашения от 16.09.2015 N 10/2015(35).

Указанный невозврат квалифицирован как нарушение статьи 132 БК РФ, пункта 20 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 N 35, а также Постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации".

Управлением в адрес Департаменту вынесено представление от 17.01.2020 N 62-64-10/499, которым оно просит устранить бюджетное нарушение путем возврата в федеральный бюджет средств в сумме 1 563 600 руб. (л.д.21 том 1).

Впоследствии Управлением вынесено также предписание от 13.05.2020 N 62-64-10/4168 произвести возврат средств в федеральный бюджет в сумме 1 563 600 руб. (л.д.16 том 2).

Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами, Департамент обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Судом принято приведенное выше решение.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно статье 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статьей 265 БК РФ определено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Согласно пунктам 10, 67, 68 Правил N 1092 территориальные органы Федерального казначейства по результатам проведенных выездных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательные для исполнения в указанный в представлении срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые Департаментом предписание и представление вынесены УФК по Свердловской области в соответствии с определенными законодательством полномочиями.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 N 35 утверждены Правила предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (далее - Правила N 35).

В соответствии с пунктом 19 Правил N 35 объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счет субсидии, утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации исходя из необходимости достижения установленных соглашением значений показателей результативности использования субсидии.

Пунктом 8 Соглашения о предоставлении субсидии от 16.09.2015 N 10/2015(35), заключенного между Рострудом и высшим исполнительным органом государственной власти Свердловской области, установлены показатели результативности предоставления субсидии (уровень регистрируемой безработицы в субъекте РФ, численность трудоустроенных на временные работы и др.) (л.д.18 том 1).

Согласно подпункту "д" пункта 10 Соглашения на высший орган исполнительной власти возложена обязанность обеспечить достижение установленных пунктом 8 настоящего Соглашения значений показателей результативности предоставления субсидии.

Согласно пункту 20 Правил N 35 порядок и условия перечисления субсидий в бюджеты субъектов Российской Федерации, возврата средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в случае нарушения обязательств, предусмотренных соглашением, и их последующего использования установлены пунктами 14-20 и 22-24 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (далее - Правила N999).

Подпунктом "б" пункта 10 Правил N 999 определено, что соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами предоставления субсидий, должно содержать значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ), и обязательства субъекта Российской Федерации по их достижению.

Пункт 16 Правил N 999 устанавливает, что в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом "б" пункта 10 настоящих Правил, и в срок до первой даты представления отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидии указанные нарушения не устранены, объем средств, подлежащий возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, рассчитывается по установленной формуле.

Таким образом, как Правила N N 35, 999, так и Соглашение о предоставлении субсидии от 16.09.2015 N10/2015(35) содержали условие о достижении показателей результативности и требование о возврате средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в случае недостижения этих показателей.

Доводы Департамент о том, что Правила N 35 и Правила N 999 не распространяются на отношения, связанные с использованием Свердловской областью средств субсидий, предоставляемых из бюджета Российской Федерации, правомерно отклонены судом первой инстанции.

В соответствии с пунктом 1 Правил N 999 настоящие Правила устанавливают порядок определения целей предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, условия предоставления субсидий и принципы их распределения между субъектами Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Правил N 999 субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

В силу пункта 3 Правил N 999 субъекты бюджетного планирования в отношении каждого вида субсидий разрабатывают правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Правила N 35, аналогично Правилам N 999, устанавливают порядок и условия предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 Правил N 35 определено, что субсидии предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией программ субъектов Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты распространяются не только на субъекты бюджетного планирования, но и на субъекты Российской Федерации, которым эти субсидии предоставляются для реализации своих программ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга.

То есть бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.

Особенности бюджетных правоотношений проявляются в их субъектном составе и содержании: возникают они на основе норм бюджетного права; обязательным субъектом бюджетных правоотношений всегда является государство в лице уполномоченного органа, органа местного самоуправления; возникают они в рамках компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области составления, рассмотрения проектов бюджетов, исполнения и контроля за исполнением соответствующих бюджетов; возникновение, изменение и прекращение бюджетных правоотношений связано с функционированием бюджетной системы РФ.

Поэтому правоотношения по предоставлению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, как форма расходов бюджета, являются не чем иным как бюджетными правоотношениями.

Доводы заявителя о том, что статья 132 БК РФ в данном случае не применима, поскольку абзац 3 пункта 3 статьи 132 БК РФ введен в 2017 году Федеральным законом от 18.07.2017 N 178-ФЗ, правомерно отклонена судом, поскольку статья 132 БК РФ устанавливала порядок предоставления субсидии как в период заключения Соглашения, так и в период проведения проверки в отношении Департамента и направления представления.

Соглашение заключено по форме, установленной приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 06.02.2015 N 63н. Данная форма содержала: показатели результативности предоставления субсидии (пункт 8), обязанность высшего органа исполнительной власти обеспечить достижение установленных значений показателей результативности предоставления субсидии (подпункт "д" пункта 10) и представление Роструду Отчета о показателях результативности (подпункт "з" пункта 10), а также условие об отказе использовать остатки субсидии в следующем году, в случае не достижения показателей результативности.

Как установлено судами, Соглашение от 16.09.2015 N 10/2015(35) в соответствии с установленной формой содержит показатели результативности предоставления субсидии. Отсутствие в соглашении условия о возврате средств в федеральный бюджет не означает, что субъект Российской Федерации должен быть освобожден от ответственности, так как обязанность по возврату денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет возникла в силу действующих нормативно-правовых актов.

В ходе проверки установлено и заявителем не оспаривается, что условия Соглашения о предоставлении средств из бюджета не были исполнены в полном объеме (не достигнуты показатели результативности) и в нарушение Правил N 35 и Правил N 999 не осуществлен возврат средств в федеральный бюджет.

Поскольку доказательств несоответствия оспариваемых представления и предписания каким-либо законодательным нормам и нарушения ими прав и законных интересов Департамента не представлено, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что оснований для признания их недействительными не имеется.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не доказывают нарушения судом первой инстанции норм материального или процессуального права либо несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, всем доводом в решении была дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного решение суда отмене или изменению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 ноября 2020 года по делу N А60-8297/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

И.В. Борзенкова Л.Х. Риб