Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2021 г. N 11АП-17597/20 по делу N А72-7018/2020

г. Самара

ГАРАНТ: Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 25 марта 2021 г. N Ф06-2946/21 настоящее постановление оставлено без изменения

15 февраля 2021 г.

Дело N А72-7018/2020

Резолютивная часть постановления объявлена: 08 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 15 февраля 2021 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кожуховой С.В.,

с участием:

от Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры - представителя Моисеева Н.Г. (доверенность от 05.06.2020 N 08-05-2020/1930),

от муниципального учреждения администрации муниципального образования "Чердаклинский район" - представитель не явился, извещено,

от муниципального учреждения администрации муниципального образования "Сенгилеевский район" - представитель не явился, извещено,

от муниципального учреждения администрации муниципального образования "Старомайнский район" - представитель не явился, извещено,

от администрации муниципального образования "Кузоватовский район" - представителя Софьичева Д.Ю.(доверенность от 31.07.2020),

от администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" - представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционной жалобе Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры

на определение Арбитражного суда Ульяновской области от 23 октября 2020 года о прекращении производства по делу N А72-7018/2020 (судья Семенова М.А.),

по заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, г. Тверь,

к муниципальному учреждению администрации муниципального образования "Чердаклинский район" (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), р.п. Чердаклы, Ульяновской области,

к муниципальному учреждению администрации муниципального образования "Сенгилеевский район" (ИНН 7316002600, ОГРН 1027300930150), г. Сенгилей, Ульяновской области,

к муниципальному учреждению администрации муниципального образования "Старомайнский район" (ИНН 7318001351, ОГРН 1027301110760), р.п. Старая Майна, Ульяновской области,

к администрации муниципального образования "Кузоватовский район" (ИНН 7308001730, ОГРН 1037300600810), р.п. Кузоватово, Ульяновской области,

к администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), с. Новая Малыкла, Ульяновской области,

о признании незаконным бездействия, обязании разработать и утвердить правовой акт,

УСТАНОВИЛ:

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к муниципальному учреждению администрация муниципального образования "Чердаклинский район" (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), р.п. Чердаклы, Ульяновской области, к муниципальному учреждению администрации муниципального образования "Сенгилеевский район" (ИНН 7316002600, ОГРН 1027300930150), г. Сенгилей, Ульяновской области, к муниципальному учреждению администрации муниципального образования "Старомайнский район" (ИНН 7318001351, ОГРН 1027301110760), р.п. Старая Майна, Ульяновской области, к администрации муниципального образования "Кузоватовский район" (ИНН 7308001730, ОГРН 1037300600810), р.п. Кузоватово, Ульяновской области, к администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" (ИНН 7323001188, ОГРН 1027301110594), с. Новая Малыкла, Ульяновской области (далее - ответчики), о признании незаконным бездействия, обязании разработать и утвердить правовой акт.

Определением Арбитражного суда Ульяновской области от 23 октября 2020 года производство по делу прекращено.

Не согласившись с выводами суда, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура подала апелляционную жалобу, в которой просит определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу по заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", в течение 2-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу; обязании ответчиков разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", в течение 2-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу отменить, принять по делу новый судебный акт, требования прокурора удовлетворить.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неполное исследование судом обстоятельств дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

В жалобе указывает на то, что ответчиками, в нарушение действующего законодательства, не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах. Отсутствие данного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Муниципальное учреждение администрации муниципального образования "Чердаклинский район" апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Муниципальное учреждение администрации муниципального образования "Старомайнский район" апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Администрация муниципального образования "Кузоватовский район" апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Представитель Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в судебном заседании просил определение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель администрации муниципального образования "Кузоватовский район" в судебном заседании с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Просил определение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание 13.01.2021 представители муниципального учреждения администрации муниципального образования "Сенгилеевский район", муниципального учреждения администрации муниципального образования "Старомайнский район", муниципального учреждения администрации муниципального образования "Чердаклинский район", администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Рассмотрение апелляционной жалобы отложено с 13.01.2021 на 08.02.2021.

О времени и месте нового судебного заседания лица, участвующие в деле, поставлены в известность определением об отложении судебного разбирательства.

Информация о принятии, отложении апелляционной жалобы, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным ст. 121 АПК РФ.

В суд апелляционной инстанции от муниципального учреждения администрации муниципального образования "Старомайнский район" поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, которое удовлетворено судом апелляционной инстанции.

Представитель Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в судебном заседании просил определение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель администрации муниципального образования "Кузоватовский район" в судебном заседании с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Просил определение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание 08.02.2021 представители муниципального учреждения администрации муниципального образования "Сенгилеевский район", муниципального учреждения администрации муниципального образования "Старомайнский район", муниципального учреждения администрации муниципального образования "Чердаклинский район", администрации муниципального образования "Новомалыклинский район" не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Ульяновской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Проверив материалы дела, выслушав представителей сторон, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, арбитражный апелляционный суд считает определение арбитражного суда первой инстанции подлежащим отмене с направлением дела для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Ульяновской области по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, прокуратурой, при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории Ульяновской области в сфере недропользования, установлено, что ответчиками, в нарушение пункта 5 статьи 5 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", не разработан правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в адрес ответчиков были внесены представления об устранении нарушений, однако соответствующими письмами Ассоциацией "Совет муниципальных образований Ульяновской области" и органами местного самоуправления не было поддержано требование Прокуратуры.

Прокурор обратился в суд с настоящим заявлением о признании незаконным бездействия ответчиков, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", в течение 2-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу; об обязании ответчиков разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", в течение 2-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Судом первой инстанции в обжалуемом определении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых вынесен судебный акт.

Как указал суд первой инстанции, заявление прокурора не подлежит рассмотрению в судебном порядке, поскольку заявленный спор выходит за пределы судебных полномочий, влечет подмену функций органов местного самоуправления, что является недопустимым.

В связи с чем суд первой инстанции прекратил производство по делу.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Статьей 4 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, которые корреспондируют положениям подпункта 43 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями).

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона о недрах и принадлежат они органам местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При этом отсутствие прямого указания в названном Законе на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В силу статьи 2 АПК РФ одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ (статья 4 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы.

Как указал Прокурор, основанием для обращения в суд с настоящим требованием послужило то, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

В силу статьи 27 АПК РФ к компетенции арбитражных судов относятся дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, - с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

К компетенции арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

В соответствии с абзацем первым части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Частью 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что не подлежат рассмотрению в порядке, установленном данным кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" в абзаце пятом пункта 1 разъяснено, что, по смыслу части 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании пункта 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Поскольку к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ, отсутствие правового акта по осуществлению муниципального контроля в сфере контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых влечет неопределенность требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, возможно нарушение порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, непринятие правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых ущемляет права хозяйствующих субъектов в части открытости информации об организации и осуществлении муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органа муниципального контроля, их должностных лиц, что является нарушением основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, предусмотренных пунктом 3 статьи 3 Закона N 294-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции отмечает также, что в случае удовлетворения требований, суд может обязать орган местного самоуправления совершить действия, вытекающие из полномочий в области муниципального управления, указанная правовая позиция изложена в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за январь - июль 2014 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 01.09.2014.

Согласно пункту 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Таким образом, несостоятельна и не применима ссылка суда первой инстанции в определении на Обзор судебной практики ВС РФ от 07.06.2006, 14.06.2006 "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года".

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что настоящий спор подпадает под действие нормы статьи 198 АПК РФ и на основании ст. 27 АПК РФ подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Суд апелляционной инстанции отмечает также, что данная категория споров неоднократно рассматривалась судами (Постановление АС ПО от 20.08.2020 г. по делу N А12-42956/2019, от 10.03.2020 по делу N А12-17521/2019, Определение Верховного Суда РФ от 28.01.2020 N 309-ЭС19-25889 по делу N А60-4399/2019, Постановление АС УО от 21.03.2019 по делу N А60-34243/2018).

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции, на основании п.п.4 п. 1 ст. 270 АПК РФ, отменяет определение Арбитражного суда Ульяновской области от 23 октября 2020 года по делу N А72-7018/2020 с направлением вопроса на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ульяновской области.

Руководствуясь ст. ст. 266-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Ульяновской области от 23 октября 2020 года по делу N А72-7018/2020 отменить. Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ульяновской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Судья

И.С.Драгоценнова