Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2021 г. N 14АП-344/21 по делу N А52-527/2020

г. Вологда

24 февраля 2021 г.

Дело N А52-527/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2021 года.

В полном объёме постановление изготовлено 24 февраля 2021 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н. и Докшиной А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смирновой В.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Анисимова Андрея Анатольевича на решение Арбитражного суда Псковской области от 27 ноября 2020 года по делу N А52-527/2020,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Анисимов Андрей Анатольевич (ОГРНИП 304602724400099, ИНН 602700949926; адрес: 180002, Псковская область, город Псков) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709, ИНН 7838434432; адрес: 190068, Санкт-Петербург, проспект Римского-Корсакова, дом 39; далее - управление, УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзор) о признании незаконными пунктов 1 и 2 предписания от 28.11.2019 N 07-43-07/398(П) об устранении нарушений требований законодательства в области обеспечения транспортной безопасности.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 27 ноября 2020 года по делу N А52-527/2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Предприниматель с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на то, что проверка проведена с нарушением требований закона, исполнение предписания невозможно, поскольку требования проведения оценки уязвимости и разработки плана безопасности транспортного средства не действуют. Указывает, что судом не дана оценка тому обстоятельству, что за неисполнение предписания предусмотрена ответственность по статье 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

Управление в отзыве и с доводами жалоб не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения управления от 05.11.2019 N 539-р в период с 11.11.2019 по 28.11.2019 в отношении индивидуального предпринимателя Анисимова А.А. проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения требований законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности.

По результатам проверки составлен акт от 28.11.2019 N 07-43-07/398(A), в котором отражены факты нарушения требований подпункта 5 пункта 7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного и городского наземного электрического транспорт, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.2016 N 924 (далее - Требования N 924), выразившегося в необеспечении проведения оценки уязвимости десяти транспортных средств и предоставление ее результатов на утверждение в установленном порядке в Федеральное дорожное агентство; подпункта 6 пункта 7 Требований N 924, выразившегося в непредставлении в Федеральное дорожное агентство плана обеспечения транспортной безопасности ПАЗ- 32053 в течение 3-х месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости транспортных средств.

В связи с этим предпринимателю выдано предписание от 28.11.2019 N 07-43-07/398(П) об устранении нарушений требований законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности, которым предлагалось в срок до 02.04.2020: обеспечить проведение оценки уязвимости в отношении десяти транспортных средств, результаты оценки представить на утверждение в Федеральное дорожное агентство (пункт 1 предписания); на основании утвержденных результатов проведенной оценки уязвимости транспортных средств представить в Федеральное дорожное агентство план обеспечения транспортной безопасности ПАЗ-32053 (пункт 2 предписания).

Предприниматель, не согласившись с указанными пунктами предписания, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) определено, что обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 11.1 Закона N 16-ФЗ федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного контроля (надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 3 - 6 настоящей статьи.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ установлена обязанность органа государственного контроля выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта", Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности (пункт 5.1.8), с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность (пункт 6.1).

Следовательно, проверка проведена и предписание выдано уполномоченным органом.

Как следует из части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ, обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Законом и иными федеральными законами.

Согласно пункту 9 статьи 1 упомянутого Закона под субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

При этом к транспортным средствам относятся устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определенных транспортными кодексами и уставами, и включающие в себя транспортные средства автомобильного транспорта, используемые для регулярной перевозки пассажиров и багажа или перевозки пассажиров и багажа по заказу либо используемые для перевозки опасных грузов, на осуществление которой требуется специальное разрешение (подпункт "а" пункта 11 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Таким образом, действующее законодательство признает субъектом транспортной инфраструктуры лицо, использующее принадлежащие ему транспортные средства для регулярных перевозок пассажиров и багажа или перевозки пассажиров и багажа по заказу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии со статьей 8 настоящего Закона.

Поскольку предприниматель использует транспортные средства для перевозки пассажиров, суд первой инстанции обоснованно признал, что заявитель является субъектом транспортной инфраструктуры, обязанным осуществлять мероприятия, установленные Законом N 16-ФЗ.

В статье 6 Закона N 16 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 02.08.2019 N 270-ФЗ (далее - Закон N 270-ФЗ), закреплялось обязательное категорирование транспортных средств с учетом степени учетом совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

До изменений, вынесенных Законом N 270-ФЗ, части 2, 2.1 и 3 статьи 5 Закона N 16-ФЗ действовали в редакции, предусматривающей, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора; проводится субъектами транспортной инфраструктуры либо специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора.

Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

До издания Закона N 270-ФЗ часть 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ устанавливала, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств и не позднее трех месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости направляют их на утверждение в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности.

Законом N 270-ФЗ внесен ряд изменений в Закон N 16-ФЗ, из статьи 6 исключена необходимость проведения категорирования транспортных средств; как следствие, исключено требование о проведении оценки уязвимости в отношении транспортных средств; из статьи 9 Закона N 16-ФЗ исключена обязанность разработки планов обеспечения транспортной безопасности транспортных средств.

При этом частью 1.3 статьи 9 Закона N 16, введенной Законом N 270-ФЗ, установлена обязанность субъектов транспортной инфраструктуры разрабатывать и утверждать паспорт обеспечения транспортной безопасности транспортного средства в течение одного месяца с даты вступления в силу соответствующих требований по обеспечению транспортной безопасности для объектов транспортной инфраструктуры, не подлежащих категорированию, и транспортных средств по видам транспорта, предусмотренных частями 1 и 1.1 статьи 8 настоящего Закона.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона N 270-ФЗ подпункты "б", "в" и "д" пункта 1, пункты 2 - 6, подпункт "б" пункта 11 статьи 1 и статья 2 настоящего Закона вступают в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Закона.

Следовательно, данные изменения вступили в силу с 30.01.2020.

Предприниматель указывает на то, что после вступления в силу с 30.01.2020 вышеуказанных изменений на него не могут быть возложены обязанности, сверх тех, которые предусмотрены в Законе N 16-ФЗ в действующей редакции, а отсутствие необходимых правовых актов для реализации новых требований не может приводить к ухудшению положения субъектов транспортной инфраструктуры.

Суд первой инстанции правомерно отклонил указанный довод.

В части 3 статьи 4 Закона N 270-ФЗ закреплено, что требования по обеспечению транспортной безопасности, установленные в соответствии с частью 1 статьи 8 Закона N 16-ФЗ до дня вступления в силу настоящего Закона, применяются до дня вступления в силу требований по обеспечению транспортной безопасности, предусмотренных статьей 8 Закона N 16-ФЗ (в редакции настоящего Закона), с учетом категорий, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности.

Новые Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для транспортных средств автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 08.10.2020 N 1640 и вступили в силу только 22.10.2020 (далее - Требования N 1640).

В связи с этим требования по обеспечению транспортной безопасности, ранее установленные частью 1 статьи 8 Закона N 16-ФЗ, применяются до дня вступления в силу требований, установленных статьей 8 в новой редакции, с учетом предусмотренных категорий в области обеспечения безопасности.

Несмотря на ряд изменений статья 8 Закона N 16-ФЗ указывает, что требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, устанавливаемые Правительством Российской Федерации, являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками.

Во исполнение статьи 8 Закона N 16-ФЗ продолжают действовать Требования N 924, подпункт 5 пункта 7 которых определяет, что субъекты транспортной инфраструктуры (перевозчики) обязаны обеспечивать проведение оценки уязвимости транспортного средства и предоставление ее результатов на утверждение в установленном порядке в Федеральное дорожное агентство в течение 3-х месяцев со дня размещения на официальном сайте Федерального дорожного агентства сведений о присвоении категории транспортному средству, которое сопровождается соответствующим уведомлением субъектов транспортной инфраструктуры по электронной почте и в письменной форме.

Согласно подпунктам 6 и 7 пункта 7 Требований N 924 перевозчики обязаны на основании утвержденных результатов проведенной оценки уязвимости транспортного средства представлять в Федеральное дорожное агентство план транспортного средства в течение 3-х месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости транспортного средства; реализовывать план транспортного средства поэтапно в предусмотренные планом транспортного средства сроки, но не позднее одного года со дня присвоения категории транспортному средству.

Кроме того, суд верно отметил, что в силу части 4 статьи 4 Закона N 270-ФЗ меры, содержащиеся в утвержденных планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, не подлежащих категорированию, или транспортных средств, реализуются субъектами транспортной инфраструктуры до получения уведомления о приеме компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности утвержденного паспорта обеспечения транспортной безопасности соответствующих объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, предусмотренных статьей 9 Закона N 16-ФЗ.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, из приведенных выше норм в их системной взаимосвязи следует, что до введения в действие новых Требований N 1640 у заявителя как перевозчика сохранялась обязанность по проведению оценки уязвимости транспортных средств и утверждению плана.

Заявитель полагает, что согласно пункту 5.14.2 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 374, с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.05.2020 N 670, у Федерального дорожного агентства с 23.05.2020 не имеется полномочий на утверждение результатов оценки уязвимости транспортных средств.

С такой позицией суд первой инстанции обоснованно не согласился в связи с тем, что в силу части 3 статьи 4 Закона N 270-ФЗ Требования N 924 продолжали действовать вплоть до вступления в силу новых требований сфере обеспечения транспортной безопасности.

Порядок предоставления результатов оценки уязвимости транспортных средств в Федеральное дорожное агентство и утверждение планов транспортных средств урегулированы в подпунктах 5, 6 пункта 7 названных Требований N 924.

Управлением 19.11.2020 предпринимателю сообщено, что вступившими в силу Требованиями N 1640 обязанность субъекта транспортной инфраструктуры по проведению оценки уязвимости и представлению плана транспортного средства в Федеральное дорожное агентство не предусмотрена, пункты 1, 2 выданного предписания от 28.11.2019 N 07-43-07/398(П) исполнению не подлежат.

Следовательно, действие оспариваемого предписания от 28.11.2019 N 07-43-07/398(П) прекращено, что согласуется с положениями части 3 статьи 4 Закона N 270-ФЗ.

Доводы апеллянта об отсутствии оценки судом его доводов о наличии ответственности за неисполнение предписания коллегией судей не принимаются, поскольку не свидетельствуют о незаконности выдачи предписания.

Ссылки апеллянта на неисполнимость предписания коллегией судей не принимаются на основании следующего.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

Вопреки доводам апеллянта, изменение законодательства после вынесения предписания и истечения срока для его исполнения не свидетельствуют о его неисполнимости.

Кроме того, как указано ранее, управлением предпринимателю сообщено, что ввиду изменения законодательства оспариваемые пункты исполнению не подлежат.

Доводы предпринимателя о наличии нарушений Закона N 294-ФЗ при проведении проверки судом первой инстанции оценены и обоснованно отклонены.

В рассматриваемом случае в отношении предпринимателя проведена плановая выездная проверка.

Информация о проведении плановой выездной проверки в отношении предпринимателя Анисимова А.А. размещена в составе сводного плана проведения плановых проверок на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в срок до 31.12.2018 в соответствии с частью 7 статьи 9 Закона N 294-ФЗ. Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Распоряжение от 05.11.2019 N 539-р в части цели, предмета, вида, сроков проведения проверки соответствует требованиям статьей 9-13, 14 Закона N 294-ФЗ. Результаты проверки оформлены актом от 28.11.2019 согласно положениям статьи 16 данного Закона.

Предписание управления от 28.11.2019 N 07-43-07/398(П) в момент его выдачи и в течение срока действия являлось законным, обоснованным, исполнимым, то есть соответствующим требованиям статьи 17 Закона N 294-ФЗ, прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности не нарушало.

Ссылки подателя жалобы на проведение в отношении одного предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований опровергаются материалами дела, из которых следует, что ранее 02.06.2017 проверка исполнения предпринимателем обязательных требований по обеспечению транспортной безопасности проводилась Псковской городской прокуратурой, представитель УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора привлекался в качестве специалиста. По результатам проверки Псковской городской прокуратурой составлен акт проверки, возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, передано на рассмотрение в порядке подведомственности в УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора. По результатам рассмотрения административного дела предприниматель Анисимов А.А. признан виновным в совершении административного правонарушения по части 1 статьи 11.15.1 КоАП, назначено наказание в виде штрафа. Анисимов А.А. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя 31.08.2004, в отношении предпринимателя проверки управлением с момента регистрации не проводились, следовательно, порядок включения в ежегодный план проверок не нарушен, информация о проведении плановой выездной проверки в отношении предпринимателя размещена на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в установленный срок.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, что доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 150 руб. относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Псковской области от 27 ноября 2020 года по делу N А52-527/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Анисимова Андрея Анатольевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева А.Ю. Докшина