Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2021 г. N 21АП-3630/20 по делу N А84-4431/2020

27 апреля 2021 г.

Дело N А84-4431/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 20 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 апреля 2021 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Приваловой А.В.,

судей Карева А.Ю.,

Кузняковой С.Ю.,

при осуществлении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Веселовой Е.Н.,

от общества с ограниченной ответственностью "Медтехника-Столица" - Туницкая К.И., представитель по доверенности N 004 от 27.01.2021, личность удостоверена по паспорту гражданина Российской Федерации;

от Прокуратуры города Севастополя - Махиня В.В., представитель по доверенности N 8-23-2020 от 29.09.2020, личность удостоверена по служебному удостоверению;

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Медтехника-Столица" на решение Арбитражного суда города Севастополя от 18 ноября 2020 года по делу N А84-4431/2020, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Медтехника-Столица" к заместителю прокурора Нахимовского района города Севастополя Вологину А.Ю., при участии заинтересованного лица - Прокуратуры города Севастополя и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя "Медицинский информационно-аналитический центр", об оспаривании представления,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Медтехника-Столица" (далее - заявитель, общество, ООО "Медтехника-Столица") обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным представления заместителя прокурора Нахимовского района города Севастополя от 21.08.2020 N 7-01-2020 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

К участию в деле судом привлечены в качестве заинтересованного лица Прокуратура города Севастополя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, государственное бюджетное учреждение здравоохранения Севастополя "Медицинский информационно-аналитический центр" (далее - ГБУЗС "МИАЦ").

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 18.11.2020 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт указывает на необоснованные выводы суда о законности представления, поскольку обязательства обществом как поставщиком по договору были выполнены в предусмотренный срок, а срыв сроков по договору произошел по вине ГБУЗ "МИАЦ", что, по его мнению, подтверждает также ответ Департамента здравоохранения г. Севастополя.

В отзыве на апелляционную жалобу Прокуратура города Севастополя не согласилась с ее доводами, просит оставить принятый судебный акт без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Указывает, что по состоянию на 21.08.2020 обществом не исполнены условия договора - сборка, установка, монтаж, ввод в эксплуатацию оборудования, обучение правилам эксплуатации и инструктаж специалистов учреждения, что повлекло за собой нарушение срока исполнения государственного контракта, установленного до 28.07.2020.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель общества поддержала доводы апелляционной жалобы, просила обжалуемое судебное решение отменить, требования удовлетворить. Прокурор, напротив, возражала против удовлетворения жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом. В соответствии с частями 3, 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены апелляционным судом в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, а также соответствие выводов суда установленным фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного акта в связи со следующим.

Из установленных фактических обстоятельств дела следует, что 21.08.2020 заместителем прокурора Нахимовского района г. Севастополя согласно части 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) принято решение N 110 о проведении проверки соблюдения ООО "Медтехника-Столица" законодательства о контрактной системе при организации поставок медицинского оборудования и оказания услуг ГБУЗС "Городская больница N 4", которым установлен срок проведения проверки с 21.08.2020 по 19.09.2020.

Решение о проведении проверки вручено генеральному директору общества под роспись 21.08.2020

Основанием для назначения проверки явилось задание прокуратуры города Севастополя от 14.07.2020 N 7-34-2020 о возобновлении проверки исполнения медицинскими организациями законодательства об охране здоровья граждан на основании задания от 10.02.2020 N 7-34-2020-130к, направленного ранее прокуратурой города прокурорам районов и приостановленного 27.03.2020 в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. Согласно пункту 1.3 указанного задания проверке подлежит соблюдение законодательства при осуществлении закупок, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд в целях реализации федеральной и региональных программ развития здравоохранения, в том числе при реализации национального проекта "Здравоохранение", в том числе фактическое исполнение контракта.

В свою очередь, задание от 10.02.2020 прокуратурой города Севастополя было выдано прокуратуре Нахимовского района г. Севастополя на основании приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.03.2019 N 192 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов", задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.04.2020 N 73-02-2020 "О принятии дополнительных мер по обеспечению законности в сфере реализации национальных проектов".

По результатам проведенной проверки в порядке статьи 24 Закона о прокуратуре заместителем прокурора Нахимовского района г. Севастополя обществу выдано представление от 21.08.2020 N 7-01-2020 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе, выразившихся в нарушении требований статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), а именно в нарушении сроков выполнения контракта, которым обществу предписано рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры, о чем уведомить прокуратуру района, незамедлительно устранить выявленные нарушения, принять меры к недопущению их впредь, рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных сотрудников общества к дисциплинарной ответственности, о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру в месячный срок.

Полагая, что внесенное представление заместителя прокурора Нахимовского района г. Севастополя противоречит закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, пришел к выводу о соответствии оспариваемого представления действующему законодательству и отсутствии нарушений прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленного требования.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования, принимая во внимание следующее.

На основании пунктов 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является, в том числе, соблюдение и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 N 2-П, согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором. По смыслу данного положения во взаимосвязи со статьей 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования, информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Следовательно, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

В этой связи полученная прокурором самостоятельно информация о фактах нарушения закона является достаточным основанием для осуществления прокурором контрольных мероприятий в инициативном порядке и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством, с учетом указанного выше конституционного смысла Закона о прокуратуре.

Приведенные выше положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Реализация правовой позиции Конструкционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, нашла свое закрепление в Федеральном законе от 07.03.2017 N 27-ФЗ, которым были внесены изменения в статью 21 Закона о прокуратуре.

С учетом приведенных выше норм, а также правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 20.09.2016 N 310-КГ16-11117, прокурор вправе проводить проверку хозяйствующих субъектов в рамках прокурорского надзора.

Таким образом, решение о проведении проверки было принято при наличии достаточных к тому оснований, проверка проведена прокуратурой с соблюдением требований действующего законодательства.

Отношения, связанные с исполнением обязательств при поставке товаров для государственных и муниципальных нужд, регулируются гражданским законодательством, прежде всего параграфом 4 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Определяя понятие обязательств и устанавливая общие правила их исполнения и прекращения, Гражданский кодекс Российской Федерации разделяет неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательства, а равно в качестве отдельного нарушения называет просрочку должника, которая, по общему правилу, не влечет безусловного прекращения договорных обязательств и тем более не исключает необходимость (или допустимость) их исполнения за пределами договорных сроков, несмотря на то, что к должнику могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, предусмотренной договором или законом (статьи 307, 309, 393, 396,405, 408 и др.).

Этот подход распространяется и на договорные отношения поставки, в том числе поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.

Так, Закон N 44-ФЗ закрепляет необходимость включения в контракт обязательного условия об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом, за что - исключая просрочку исполнения обязательства - начисляется штраф, размер которого устанавливается контрактом в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, если законодательством установлен иной порядок начисления штрафов (части 4 и 8 статьи 34).

Что же касается просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств как отдельного вида нарушения, то за нее подлежит начислению пеня в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации от цены контракта (отдельного этапа исполнения контракта), уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом (соответствующим отдельным этапом исполнения контракта) и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем), за исключением случаев, если законодательством установлен иной порядок начисления пени (часть 7 той же статьи).

Помимо гражданско-правовой ответственности, законодатель, обеспечивая соблюдение законодательства о контрактной системе, защищая собственность, законные экономические интересы физических и юридических лиц, общества и государства от тех нарушений, которые наносят вред не только непосредственно участникам контрактных отношений, но и иным лицам (неограниченному кругу лиц) или порождают реальную угрозу причинения такого вреда, устанавливает еще и соответствующую административную ответственность (часть 7 статьи 7.32 КоАП РФ), имеющую самостоятельное юридическое значение.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере (часть 1 статьи 1).

Тем самым данный закон образует правовую основу участия в гражданском обороте государственного и муниципального заказчика (пункты 5 и 6 части 1 статьи 3). Такое участие необходимо для удовлетворения публичных нужд в товарах, работах и услугах, требуемых для осуществления публичных функций, а потому надлежащее выполнение органами публичной власти обязанностей по созданию условий для реализации гражданами своих прав может зависеть и от исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) предусмотренного государственным или муниципальным контрактом обязательства.

В рассматриваемом случае предметом настоящей прокурорской проверки, исходя из полученного прокуратурой района задания, являлось исполнение обществом (поставщиком) требований законодательства о контрактной системе при поставке медицинского оборудования и оказания услуг для государственных нужд в рамках реализации национального проекта "Здравоохранение", в результате которой установлен факт нарушения сроков выполнения контракта N 0374200017220000021 от 30.03.2020 на поставку бинокулярного офтальмоскопа для обратной офтальмоскопиии с налобной фиксацией, заключенного обществом с государственным заказчиком - ГБУЗС "МИАЦ".

Данным государственным контрактом предусмотрено, что поставка оборудования и ввод его в эксплуатацию, монтаж, наладка, пусконаладочные работы осуществляется поставщиком в течение 120 календарных дней с момента заключения контракта. При этом фактической датой поставки считается дата, указанная получателем в акте приема-передачи оборудования (пункт 5.2 контракта).

Статьей 94 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее - отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

Исходя из положений пунктов 1 и 3 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации, под неисполнением обязательств следует понимать, в числе прочего, нарушение сроков исполнения контракта.

Как следует из материалов дела, общество во исполнение своих обязательств по договору через транспортную компанию поставило указанное в государственном контракте медицинское оборудование 23.06.2020 в ГБУЗС "Городская больница N 5 - Центр охраны здоровья матери и ребенка", 26.06.2020 в ГБУЗС "Севастопольская городская больница N 9" и ГБУЗС "Городская больница N 4".

Однако акт приема-передачи как в установленный контрактом срок (до 28.07.2020), так и на момент проведения прокурором проверки (21.08.2020) подписан сторонами контракта не был, а был подписан только 24.09.2020 после принятия мер прокурорского реагирования. Следовательно, вопреки позиции общества, фактической датой поставки оборудования в силу пункта 5.2 государственного контракта N 0374200017220000021 от 30.03.2020 является дата подписания акта приема-передачи (24.09.2020), а не дата их доставки адресату транспортной компанией.

При таких обстоятельствах прокурор обоснованно указал на нарушение требований законодательства о контрактной системе, приведшего к неполучению в установленный контрактом срок ожидаемого результата государственной закупки, проведенной в целях реализации национального проекта в сфере здравоохранения, что соответствует требованиям пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре.

При этом в данном случае прокурором не выяснялись и не устанавливались причины просрочки исполнения контракта и степень виновных действий сторон контракта. Эти обстоятельства предметом прокурорской проверки не являлись и являться не могут, поскольку осуществление прокурорского надзора не может подменять собой иные государственные органы, указанные обстоятельства подлежат выяснению при рассмотрении вопроса о мерах гражданско-правовой или административной ответственности, или при разрешении гражданско-правового спора между сторонами контракта. Само по себе представление прокурора не носит преюдициального характера и не освобождает от установления всех необходимых элементов состава юридической ответственности, а также не освобождает от доказывания в случае возникновения судебного спора.

В рассматриваемом случае представление прокурора лишь фиксирует установленный факт нарушения закона и является по своей сути формой профилактического воздействия, направленного на понуждение к исполнению контракта.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в определениях от 24.02.2005 N 84-О, от 18.07.2017 N 1742-О, от 29.05.2019 N 1458-О, по смыслу взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Принимая во внимание изложенное, оспариваемое представление, вынесенное прокурором в адрес общества и содержащее требования о его рассмотрении и принятии мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем, рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, относящее его разрешение к усмотрению самого общества, не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы ООО "Медтехника-Столица".

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемое представление является обоснованным и вынесено заместителем прокурора в рамках установленных законом полномочий.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными при наличии совокупности двух условий: если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

С учетом фактических обстоятельств настоящего дела и имеющихся в нем доказательств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о законности представления заместителя прокурора и отсутствии необходимой совокупности условий для удовлетворения заявленного в порядке главы 24 АПК РФ требования.

При таких обстоятельствах в удовлетворении требования заявителя отказано судом правомерно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта у судебной коллегии не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы фактически повторяют позицию, изложенную заявителем в суде первой инстанции, являлись предметом рассмотрения судом первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка. Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, нарушений или неправильного применения норм материального права, норм процессуального права, повлекшего принятие неправильного судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 18 ноября 2020 года по делу N А84-4431/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Медтехника-Столица" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

А.Ю. Карев