Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2021 г. N 02АП-1998/21 по делу N А82-1065/2020

г. Киров

28 апреля 2021 г.

Дело N А82-1065/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Хоровой Т.В.,

судей Великоредчанина О.Б., Немчаниновой М.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Вахрушевой Р.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя: Ивановой В.В., действующей на основании доверенности от 31.12.2020 N 14,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного автономного учреждения здравоохранения Ярославской области "Клиническая больница скорой медицинской помощи имени Н. В. Соловьева"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.02.2021 по делу N А82-1065/2020

по заявлению Государственного автономного учреждения здравоохранения Ярославской области "Клиническая больница скорой медицинской помощи имени Н. В. Соловьева" (ИНН: 7606011613, ОГРН: 1027600847262)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ярославской области (ИНН: 7606000386, ОГРН: 1027600839639)

о признании частично недействительными акта и требования,

УСТАНОВИЛ:

Государственное автономное учреждение здравоохранения Ярославской области "Клиническая больница скорой медицинской помощи имени Н.В.Соловьева" (далее - Больница, Учреждение) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Ярославской области к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ярославской области (далее - Фонд) о признании незаконным акта N 81 от 06.12.2019 и требования о восстановлении нецелевого использования средств ОМС в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 13, 14 заключения Акта и пунктов 1, 2, 3 раздела "По результатам проверки требуется" заключения Акта, за исключением требования о восстановлении нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования в сумме 284 630 руб. и штрафа на указанную сумму.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 01.02.2021 заявленные требования удовлетворены частично: акт Фонда признан недействительным в части пункта 10 заключения акта о нецелевом использовании в 2018 средств ОМС на питание пациентов, проходящих лечение за счет средств ВМП и ПД, в части требования о восстановлении указанной суммы средств ОМС в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области, соответствующей суммы штрафа, а также в части штрафа, превышающего 45 000 руб.

В остальной части заявленных требований Больнице отказано.

Учреждение с принятым решением суда не согласилось и обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, настаивая, что решение суда не соответствует требованиям статьи 15 и части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку:

1) суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований Больницы по пунктам 1 и 2 заключения акта проверки, сослался на статьи 198 и 200 АПК РФ, указав на отсутствие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, тогда как выводы суда по пунктам 1 и 2 заключения акта не соответствуют: по пункту 1 - приказу ФФОМС от 16.04.2012 N 73, а по пункту 2 - требованиям Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) в части нарушения прав и законных интересов Больницы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (принятые решения судов и направленные в адрес Больницы предписания и представления органов, осуществляющих контроль и надзор в рамках их компетенции, могут отрицательно повлиять на принятие решений по заключению договоров, что создаст препятствие для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности Учреждением) - пункты 1, 2 заключения акта.

2) Суд первой инстанции признал, что Больница в 2017 и 2018 неправомерно производила выплату заработной платы за счет средств ОМС работникам, занимаемые ставки которых отнесены к иным источникам финансовых поступлений согласно Приложениям к штатным расписаниям на 01.01.2017 и на 01.01.2018 (Ухова И.В., Гусева С.Ю.), однако иных доказательств, в нарушение требований части 5 статьи 200 АПК РФ, Фонд не представил.

Между тем согласно пункту 2 Порядка составления штатного расписания штатная структура и штатное расписание разрабатываются учреждениями здравоохранения самостоятельно; согласование с Департаментом и его согласие не предусмотрено.

Согласно постановлениям Правительства Ярославской области от 12.10.2017 N 765-п и от 09.07.2008 N 340-п приложением к штатному расписанию в 2017 являлись тарификационные списки, а с 1 января 2018 - организационно-штатные списки, которые и составлялись Больницей.

Ни одним вышеуказанным нормативным актом, а также требованиями к его содержанию и заполнению не предусмотрено обозначение источника финансирования.

Первичные учетные документы по ведению учета в Больнице кадров, рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда Фонд не запрашивал. При этом, согласно пункту 23.2 Положения о контроле за использованием средств ОМС, в акт проверки не допускается включение различного рода выводов, предположений и фактов, не подтвержденных первичными и отчетными документами.

При проведении проверки и в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции Фонд не доказал, что в проверяемом периоде Ухова И.В. фактически не выполняла трудовую функцию по организации лечебного питания в целях обеспечения лечебным питанием пациентов Больницы в рамках реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с требованиями Федерального закона N 323-ФЗ, что подлежит оплате за счет средств ОМС. Кроме того, суд не применил нормы ТК РФ, подлежащие применению (пункт 3 заключения акта).

3) Не обоснован также вывод суда первой инстанции в части выплат стимулирующего характера Уховой И.А. за счет субсидии на выполнение государственного задания на ВМП за счет областного бюджета, так как в базовый норматив затрат на общехозяйственные нужды (нормативные косвенные затраты) включаются, в том числе, затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги, включая административно-управленческий персонал.

При этом на основании подпункта 2.4.1 пункта 2.4. Соглашений от 09.01.2017 N 8003гз-2017/ДБ и от 09.01.2018 N 8003гз-2018/ЛК Учреждение вправе расходовать субсидию самостоятельно в соответствии с утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности (пункты 4, 5 заключения акта).

4) Суд первой инстанции не согласился с Больницей по вопросу неэффективного использования средств ОМС (соблюдение пункта 12 приказа Минздравсоцразвития от 23.08.2010 N 706-н) в части хранения лекарственных средств с истекшим сроком годности отдельно от других групп лекарственных средств в специально выделенной и обозначенной (карантинной) зоне и вакуумных пробирок с истекшим сроком годности, приравняв неэффективное использование средств ОМС к нецелевому использованию средств ОМС.

Однако Больница в силу действующего законодательства самостоятельно определяет необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Фонд при поведении проверки не выполнил пункт 23.2 Положения о контроле за использованием средств ОМС, а именно: документально и со ссылкой на нарушенный нормативный акт, не привел доказательств того, что Больница, приобретая лекарственные препараты и вакуумные пробирки, могла выполнить поставленные задачи с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный объем средств, Больница могла бы достичь лучшего результата.

Аналогичная позиция изложена в пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (пункт 11 заключения акта).

5) Вывод суда первой инстанции по нарушению в отношении водителей является неверным, так как:

- нарушение статьи 108 ТК РФ и Правил внутреннего трудового распорядка Больницы Фонд не доказал. Больница представила путевые листы, анализ которых свидетельствует о наличии у водителей возможности для отдыха и приема пищи в течение рабочего дня.

- в компетенцию Фонда не входят полномочия по осуществлению проверки соблюдения трудового законодательства.

- в компетенцию Фонда не входят полномочия по проверке фактов сдачи имущества Больницы в аренду.

- вменение в вину Больнице нарушения по предоставлению в аренду имущества, находящегося в собственности Ярославской области, незаконно, поскольку Больница производит сдачу в аренду имущества исключительно с согласия уполномоченного органа - Департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области на основании согласованных с ним договоров.

- изложенные в акте проверки требования незаконны, противоречат нормам права, наносят вред статусу Больницы как участнику экономических отношений, о чем указывалось в пункте 1 апелляционной жалобы (пункты 13 и 14 заключения акта).

6) Поскольку Больница считает незаконными и подлежащими отмене пункты 1, 2, 3, 4, 5, 11, 13, 14 заключения акта, то, соответственно, являются незаконными и подлежат отмене пункты 1, 2, 3 раздела "По результатам проверки требуется" заключения акта проверки (в части восстановления в бюджеты оспариваемых сумм и применения штрафов и пени).

Таким образом, Учреждение считает, что решение от 01.02.2021 в обжалуемой части подлежит отмене, так как при его принятии суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права и неверно оценил фактические обстоятельства дела.

Фонд представил отзыв на жалобу, в котором указал на законность решения суда и просил в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании апелляционного суда 22.04.2021 представитель Учреждения настаивал на своей позиции по делу.

Фонд явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей Фонда.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 01.02.2021 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Фондом проведена выездная комплексная проверка использования Больницей средств на финансовое обеспечение территориальных программ обязательного медицинского страхования за 2017 и 2018, по результатам которой составлен Акт N 81 от 06.12.2019 о выявленных нарушениях и предъявлено требование о восстановлении в бюджет Фонда средств ОМС в общей сумме 1 740 755,12 руб., использованных не по целевому назначению, а также о перечислении на счет Фонда штрафа в размере 10% от объема средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 174 075,51 руб.

Больница с выводами Фонда частично не согласилась и обратилась с соответствующим заявлением в суд.

Арбитражный суд Ярославской области, руководствуясь постановлениями Правительства Ярославской области от 12.10.2017 N 765-п (далее - Постановление N 765-п), от 15.04.2011 N 256-п (далее - Постановление N 256-п), от 09.07.2008 N 340-п (далее - Постановление N 340-п), от 05.02.2013 N 60-п (далее - Постановление N 60-п), Положением о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования" (утверждено приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73, далее - Положение N 73), Федеральными законами от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), от 16.07.1999 N165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (далее - Закон N 165-ФЗ), от 17.09.1998 N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", статьями 147, статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Постановлениями Правительства РФ от 19.12.2016 N 1403, от 08.12.2017 N 1492, приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н, приказами Минздрава от 18.01.1996 N 16, от 05.05.1983 N 530, от 20.08.2003 N330, от 21.06.2013 N 395 N 395, от 23.08.2010 N 706-н, Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.1998 N 14-П и от 15.07.1999 N 11-П, статьями 13, 198 и 200 АПК РФ, требования Больницы признал частично обоснованными.

Второй арбитражный апелляционный суд, изучив доводы жалобы, отзыва на жалобу, заслушав представителя Учреждения, исследовав материалы дела, не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно статье 6 БК РФ бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

На основании статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

БК РФ не раскрывает понятия нецелевого использования средств бюджетов внебюджетных фондов.

На основании части 6 статьи 13 АПК РФ применению по аналогии подлежат нормы 306.4 БК РФ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений), закрепляющей понятие нецелевого использования бюджетных средств.

Исходя из статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Следовательно, для выявления факта нецелевого использования бюджетных средств (средств внебюджетных фондов), органу государственного финансового контроля необходимо, во-первых, установить источник и условия финансирования расходов получателя таких средств, а во-вторых, доказать, что цель осуществления расходов не соответствовала условиям получения финансирования.

Статьей 19 Закона N 165-ФЗ установлено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период (пункт 1). Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в названном пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2).

В силу пункта 12 части 7 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе, проводит проверки и ревизии.

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (пункт 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ).

Таким образом, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, должны обеспечить их целевое использование.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ медицинские организации являются участниками обязательного медицинского страхования.

Частью 5 статьи 20 Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования (часть 1).

Структура тарифа на оплату медицинской помощи устанавливается Законом N 326-ФЗ (часть 4).

Согласно части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

В силу части 6 статьи 15, пункта 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации ведут раздельный учет по операциям со средствами обязательного медицинского страхования и обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в силу статей 198 и 200 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

1. Пункты 1 и 2 заключения акта.

По результатам проведенной проверки Фонд сделал вывод о нарушении Больницей пункта 4 приложения 1 к постановлению Правительства Ярославской области от 12.10.2017 N 765-п "Об оплате труда работников государственных медицинских и образовательных организаций, функционально подчиненных здравоохранения и фармации Ярославской области", а именно: организационно-штатные списки работников медицинской организации на 01.01.2018 заполнялись по категориям персонала по каждой должности (профессии) каждого структурного подразделения не в последовательности, соответствующей структуре штатного расписания. Количество должностей по подразделениям медицинской организации, утвержденных в штатном расписании, не всегда соответствовало их количеству в организационно-штатных списках в 3 нейрохирургическом отделении, в 4 и 8 травматологическом отделении; указанный в организационно-штатных списках работников 8-го травматологического отделения на 01.01.2018 под N 480 врач-травматолог Торно Э.Г. в 2017 и в январе-феврале 2018 работал во 2-ом нейрохирургическом отделении, в организационно-штатных списках которого на 01.01.2018 не был указан.

Кроме того, Фонд установил, что нарушение статей 122, 124 ТК РФ и пункта 4.4 Коллективного договора ежегодный оплачиваемый отпуск в полном объеме не предоставлялся несколько лет подряд работникам Корнилову А.А., Дыдыкиной И.Г., Кувабиной О.А., Калинцевой Л.И.

Настаивая в жалобе на неверном выводе суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания незаконными пунктов 1, 2 заключения акта, Больница считает, что условия, определенные статьями 198, 200 АПК РФ одновременно присутствуют, а также обращает внимание апелляционного суда, что негативные выводы о её деятельности могут отрицательно повлиять и создать препятствия при ведении ее предпринимательской и иной экономической деятельности.

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, отражение в Акте указанных выше нарушений не повлекло за собой нарушения прав и законных интересов Больницы, поскольку установление названных нарушений не повлекло за собой вывода о нецелевом использовании средств ОМС.

Таким образом, применительно к статье 198 АПК РФ оснований для признания Акта в данной части недействительным не имеется.

2. По пункту 3 заключения акта.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, по результатам проведенной проверки Фонд сделал вывод о том, что Больница в 2017 и 2018 неправомерно производила выплату заработной платы за счет средств ОМС работникам, занимаемые которыми ставки отнесены к иным источникам финансовых поступлений согласно Приложениям к штатным расписаниям на 01.01.2017 и на 01.01.2018:

- Уховой И.В. - менеджеру, занимаемая ставка которой, согласно приложению к штатным расписаниям на 01.01.2017 и на 01.01.2018, должна содержаться за счет средств от иной приносящей доход деятельности; выплачена заработная плата за счет средств ОМС в общей сумме 388 403,74 руб.,

- Гусевой С.Ю. - провизору-технологу, занимаемые 0,5 ставки которой, согласно приложению к штатным расписаниям на 01.01.2017 и на 01.01.2018 должны содержаться за счет средств областного бюджета, выплачена заработная плата за счет средств ОМС в сумме 71 417,52 руб.

Спорные выплаты Фонд признал нецелевым использованием средств ОМС.

В силу статьи 37 Закона N 323-ФЗ медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, утверждаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями. Порядок оказания медицинской помощи разрабатывается по отдельным ее профилям, заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) и включает в себя, в том числе, рекомендуемые штатные нормативы медицинской организации, ее структурных подразделений.

Структура и штатная численность устанавливаются руководителем медицинской организации исходя из объема проводимой лечебно-диагностической работы и численности обслуживаемого населения с учетом рекомендуемых штатных нормативов, предусмотренных Порядками оказания медицинской помощи.

Штатное расписание разрабатывается и утверждается приказом руководителя учреждения и представляет собой документ медицинской организации, в котором отражается организационная структура, приводится перечень наименований и должностей и профессий по каждому структурному подразделению и в целом по медицинской организации, а также излагается информация о количестве штатных единиц. К штатному расписанию оформляется приложение с разбивкой количества должностей по источникам финансовых поступлений. Далее медицинская организация направляет штатное расписание с приложением учредителю на согласование.

Финансовая система здравоохранения представляет собой совокупность форм методов формирования, распределения и использования денежных средств в области здравоохранения.

В соответствии с разделом V Программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 и 2018 годы, утвержденных постановлениями Правительства РФ от 19.12.2016 N 1403, от 08.12.2017 N 1492, в рамках реализации территориальной программы ОМС Ярославской области осуществляется финансовое обеспечение расходов, связанных с оказанием медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования, за счет средств обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования осуществляется финансовое обеспечение гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи.

Согласно пункту 10 раздела 2 приказа Минфина России от 28.07.2010 N 81н "О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения" при расчете плановых показателей по оплате труда учитывается расчетная численность работников, включая основной персонал, вспомогательный персонал, административно-управленческий персонал, обслуживающий персонал, расчетные должностные оклады, ежемесячные надбавки к должностному окладу стимулирующие выплаты, компенсационные выплаты, а также иные выплаты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, локальными нормативными актами учреждения в соответствии с утвержденным штатным расписанием.

Для выявления факта нецелевого использования бюджетных средств (средств внебюджетных фондов), органу государственного финансового контроля необходимо, во-первых, установить источник и условия финансирования расходов получателя таких средств, а во-вторых, доказать, что цель осуществления расходов не соответствовала условиям получения финансирования.

В проверяемом периоде действовал приказ Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области от 11.10.2012 N 103 "Об утверждении формы штатного расписания учреждений", действие которого распространяется и на автономные учреждения, поскольку существует подконтрольность учреждения учредителю.

Наем сотрудников по трудовому договору (вне зависимости от того, является ли место работы основным или по совместительству) происходит на основании штатного расписания, в том числе, приложения к нему, в котором обязательно указывается структурное подразделение и должность сотрудника. В трудовом договоре с работником в обязательном порядке должны быть прописаны система и размер оплаты труда, а также источники финансового обеспечения на выплату заработной платы.

Приказом главного врача от 31.01.2014 N 9/2 определено отражение в личной карточке работника (унифицированная форма N Т-2, утвержденная постановлением Госкомстата РФ от 05.01.2004 N 1) в разделе 10 источник средств, за счет которых содержится работник.

Штатные расписания и Приложения к штатным расписаниям Больницы соответствовали приказу Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области от 11.10.2012 N 103.

Факт выплаты заработной платы за счет средств ОМС Больница не оспаривает.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции был сделан правильный вывод о том, что выплата заработной платы указанным работникам за счет средств ОМС является нецелевым использованием средств внебюджетного фонда.

Довод заявителя жалобы о том, что согласно пункту 2 Порядка составления штатного расписания штатная структура и штатное расписание разрабатываются учреждениями здравоохранения самостоятельно, согласование с Департаментом не предусмотрено, апелляционный суд не принимает, поскольку право Учреждения самостоятельно разработать штатную структуру и штатное расписание в любом случае должно осуществляться в соответствии с требованиями действующего законодательства, в том числе, и в части оплаты труда по соответствующим должностям, в связи с чем отклоняется довод Больницы об отсутствии в нормативных актах требований, предъявляемых к содержанию и заполнению штатного расписания в части обозначение источника финансирования.

3. Пункты 4, 5 заключения акта.

Фондом был сделан вывод о том, что в нарушение пункта 2.3.3 Соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг в 2017 и в 2018 году за счет субсидии из областного бюджета финансировались расходы, связанные с ведением приносящей доход деятельности, осуществляемой вне государственного задания, а именно: менеджеру по организации питания Уховой И.В., трудовая функция которой не связана с выполнением государственного задания, чья ставка должна содержаться за счет средств от приносящей доход деятельности (согласно приложению к штатному расписанию на 01.01.2017 и 01.01.2018), выплачивалась заработная плата за счет средств субсидии по высокотехнологичной медицинской помощи.

Спорные расходы в сумме 111 174,97 руб. за 2017 и в сумме 4 712,90 руб. за 2018 Фонд признал нецелевым использованием средств субсидии, подлежащих восстановлению за счет средств от приносящей доход деятельности.

Согласно статье 32 Закона N 323-ФЗ медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи (часть 1). К видам медицинской помощи относятся: первичная медико-санитарная помощь; специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь (часть 2).

Согласно части 1 статьи 80 Закона N 323-ФЗ в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи предоставляются: первичная медико-санитарная помощь, в том числе доврачебная, врачебная и специализированная; специализированная медицинская помощь, высокотехнологичная медицинская помощь, являющаяся частью специализированной медицинской помощи; скорая медицинская помощь, в том числе скорая специализированная; паллиативная медицинская помощь в медицинских организациях.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 N 1403 и от 08.12.2017 N 1492 утверждены Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов и Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов соответственно. Согласно разделу V данных Программ источниками финансового обеспечения Программы являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (в случае передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья граждан для осуществления органами местного самоуправления), средства обязательного медицинского страхования.

В силу статьи 35 Закона N 326-ФЗ составной частью программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации, является базовая программа обязательного медицинского страхования, определяющая виды медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит, в том числе, методы лечения), перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи (части 1, 2).

Согласно штатным расписаниям на 01.01.2017 и на 01.01.2018 в АУП имелась одна ставка "менеджер", источником выплаты заработной платы которой являлись средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, что Больницей не оспаривается.

С утверждением штатного расписания (действует с 01.03.2018) данная ставка была из АУП исключена.

Иных ставок "менеджер" в утвержденном штатном расписании на 01.01.2017 и на 01.01.2018 у Больницы не имелось, в том числе, в структурном подразделении "Пищеблок".

В период проведения проверки трудовой договор с Уховой И.В. Больница Фонду не представила; в расчетных листах подразделение, в котором работает Ухова И.В., указано АУП.

Следовательно, Ухова И.В. была принята на должность менеджера за рамками штатного расписания.

При этом в период с 27.07.2015 и до 28.02.2018 (до момента утверждения штатного расписания, действующего с 01.03.2018) Ухова И.В. занимала должность "менеджер", которая должна содержаться за счет средств от приносящей доход деятельности, ее деятельность прямо не связана с оказанием высокотехнологичной медицинской помощи, однако заработная плата ей выплачивалась за счет средств ОМС, выплаты стимулирующего характера выплачивались за счет средств ВМП, что является нецелевым использованием средств.

Ссылка Больницы на письмо Минфина России от 13.07.2017 N 2-09-05/44583 подлежит отклонению, так как такие письма носят рекомендательный характер и в силу части 1 статьи 13 АПК РФ не входят в круг нормативно-правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.

Ссылка Больницы на подпункт 2.4.1 пункта 2.4 Соглашений от 09.01.2017 N 8003гз-2017/ДБ и от 09.01.2018 N 8003гз-2018/ЛК о наличии у Учреждения права расходовать субсидию самостоятельно в соответствии с утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности, позицию заявителя жалобы не подтверждает, так как расходование таких средств в любом случае должно производиться на определенные для этого цели.

4. Пункт 11 заключения акта.

Фонд при проведении проверки установил, что в нарушение пункта 12 Приказа Минздравсоцразвития от 23.08.2010 N 706-н в структурных подразделениях Больницы хранятся лекарственные средства и медицинские изделия (пробирки вакуумные "Vacuette" для получения сыворотки с активатором образования сгустка и гелем - 1 упаковка 50 шт., преднизолон - 1 упаковка) с истекшим сроком годности на общую сумму 500,90 руб., сделав вывод о том, что закупленные за счет средств ОМС медикаменты и медицинские изделия не были использованы Больницей по целевому назначению в течение срока годности, что является неэффективным использованием средств ОМС.

Как уже было указано выше, на основании статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

То есть соблюдением целевого использования выделенных бюджетных средств является не только направление бюджетных средств на установленную цель, но и достижение поставленной цели, что и является доказательством эффективного использования бюджетных средств.

Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств (эффективность использования бюджетных средств), а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Соответственно, 500,90 руб. (стоимость закупленных за счет средств ОМС медикаментов и медицинских изделий) не были использованы Больницей по целевому назначению в течение срока годности, что свидетельствует о неэффективном использовании средств ОМС и приравнивается к нецелевому использованию средств.

Довод Учреждения об отсутствии в описании данного нарушения обязательной информации о конкретно нарушенных нормах законодательства и иных нормативных актов, регулирующих порядок использования средств ОМС (пункт 23.2 Приложения N 2 Положения N 73) апелляционный суд отклоняет по причине противоречия непосредственно тексту акта проверки.

Ссылку Учреждения на пункт 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 апелляционный суд не принимает, так как применительно к рассматриваемому вопросу Фонд установил факт истечения срока годности изделий и препаратов, приобретенных за счет средств ОМС и не использованных Больницей до истечения такого срока, а не факт их закупки по завышенным ценам.

5. Пункты 13 и 14 заключения акта.

5.1. По результатам проверки Фонд установил, что в нарушение статьи 108 ТК РФ и Правил внутреннего трудового распорядка водители медицинской организации фактически работают без перерыва для отдыха и питания, что следует из графиков работы и путевых листов.

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, отражение в Акте данного факта в деятельности Больницы, не повлекло за собой нарушения прав и законных интересов Больницы, поскольку установление названного нарушения не влечет за собой вывода о нецелевом использовании средств ОМС.

Таким образом, применительно к статье 198 АПК РФ оснований для признания Акта в данной части недействительным не имеется.

Ссылка Учреждения на путевые листы, в которых, как настаивает заявитель жалобы, и что было поддержано его представителем в судебном заседании суда апелляционной инстанции, имеются отметки о времени отдыха водителей в течение рабочего дня, подлежит отклонению, так как таких конкретных отметок в путевых листах не имеется. Напротив, анализ временных промежутков между началом, окончанием и началом следующей поездки свидетельствует об отсутствии у водителей возможности для нормального отдыха и приема пищи (т.3, л.д.4-23).

Положение об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей (утверждено Приказом Министерства транспорта Российской Федерации N 15 от 20.08.2004, действовало в проверяемом периоде) устанавливает особенности режима рабочего времени и времени отдыха водителей, работающих по трудовому договору на автомобилях, принадлежащих зарегистрированным на территории Российской Федерации организациям независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям и иным лицам, осуществляющим перевозочную деятельность на территории Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 108 ТК РФ, абзаца 1 пункта 24 "Положения..." продолжительность перерыва для отдыха и питания, предоставляемого водителю, должна составлять не менее 30 минут, но не более двух часов в течение смены или рабочего дня. Данные перерывы в рабочее время не включаются, а поэтому не оплачиваются.

Если водитель работает по графику сменности и ежедневная работа превышает восемь часов, то ему предоставляется два перерыва, при этом их общая продолжительность должна соответствовать времени, указанному в статье 108 ТК РФ, то есть, составлять от 30 минут до двух часов.

В суде апелляционной инстанции представитель Больницы не смог пояснить, как производилась оплата труда водителям при отсутствии отметок о предоставлении времени для отдыха и приема пищи.

При рассмотрении довода Учреждения об отсутствии у Фонда полномочий по проверке соблюдения трудового законодательства, апелляционный суд принимает во внимание, что такого рода выявленные факты не повлекли за собой выводов о нецелевом использовании денежных средств.

При этом апелляционный суд принимает во внимание противоречивость позиции самого Учреждения о применении трудового законодательства, так как с одной стороны Больница в обоснование своей позиции по жалобе указывает, например, что выводы суда по пунктам 1 и 2 заключения акта не соответствуют, в том числе требованиям Трудового кодекса Российской Федерации, а с другой стороны настаивает на неправомерных ссылках Фонда на положения ТК РФ.

5.2. По результатам проверки Фонд установил нарушение порядка предоставления в аренду имущества, находящегося в собственности Ярославской области, так как в силу пункта 5.3 постановления Правительства Ярославской области от 05.02.2013 N 60-п "Об утверждении порядка предоставления в аренду, безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности Ярославской области, признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области и частично утратившим силу постановления Администрации области от 01.03.2002 N 34" разрешается сдавать нежилые помещения для размещения объектов, предназначенных для оказания услуг в отсутствие обслуживающих их лиц площадью не менее 2 кв. м. Однако Больница заключила с ПАО "Промсвязьбанк" договоры аренды нежилого помещения площадью 1 кв. м (от 02.08.2016 N 24 и от 12.10.2017 N 44) для размещения банкомата, что противоречит указанному постановлению.

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, отражение в Акте данного факта в деятельности Больницы, не повлекло за собой нарушения прав и законных интересов Больницы, поскольку установление названного нарушения не влечет за собой вывода о нецелевом использовании средств ОМС.

Таким образом, применительно к статье 198 АПК РФ оснований для признания Акта в данной части недействительным не имеется.

Соответственно, довод Учреждения о согласовании с Департаментом предоставления в аренду имущества, находящегося в собственности Ярославской области, не влияет на вывод суда первой инстанции об отсутствии для Учреждения правовых последствия по вопросу о надлежащем (ненадлежащем) использовании спорных целевых денежных средств.

Довод заявителя жалобы о том, что выводы суда первой инстанции о допущенных Больницей нарушениях, которые суд не признал таковыми применительно к статьей 198 АПК РФ, могут негативно отразиться на положении Учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, апелляционный суд не принимает, так как при проведении проверки и при рассмотрении спора в судебном порядке Фонд и суд первой инстанции в любом случае обязаны руководствоваться нормами действующего законодательства применительно к обстоятельствам, имевшим место в деятельности медицинской организации. При этом такая позиция основана только на предположениях Больницы, чем не может руководствоваться суд при ее рассмотрении.

На основании изложенного Второй арбитражный апелляционный суд признает решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.02.2021 законным и обоснованным, принятым при правильном применении норм материального права и с учетом фактических обстоятельств по делу. Оснований для удовлетворения жалобы Больницы по изложенным в ней доводам у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.02.2021 по делу N А82-1065/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Государственного автономного учреждения здравоохранения Ярославской области "Клиническая больница скорой медицинской помощи имени Н.В.Соловьева" (ИНН: 7606011613, ОГРН: 1027600847262) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Т.В. Хорова

Судьи

О.Б. Великоредчанин М.В. Немчанинова