Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2021 г. N 17АП-4413/21 по делу N А71-16638/2020

г. Пермь

29 апреля 2021 г.

Дело N А71-16638/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 29 апреля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 апреля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Васильевой Е.В., Риб Л.Х,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

при участии:

от заявителя - Мельников Д.В. паспорт, по доверенности от 22.03.2021, диплом,

от иных лиц, участвующих в деле, представители не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Управления имущественных отношений и земельных ресурсов Администрации города Ижевска

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 18 февраля 2021 года

по делу N А71-16638/2020

по заявлению Управления имущественных отношений и земельных ресурсов Администрации города Ижевска (ИНН 1831114552, ОГРН 1061831037300)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (ИНН 1835062672, ОГРН 1041805001380)

третье лицо: Рагимов Агакерим Али оглы

о признании незаконным и отмене определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 10.12.2020,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных отношений и земельных ресурсов Администрации города Ижевска (далее Управление имущественных отношений, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением) о признании незаконным и отмене определения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (далее Управление Росреестра, ответчик, административный орган) от 10.12.2020 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером 18:26:050787:25 Рагимова Агакерима Али оглы.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18.02.2021 (резолютивная часть решения объявлена 17.02.2021) в удовлетворении заявленного требования Управлением имущественных отношений и земельных ресурсов Администрации города Ижевска отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о том, что расположенное трехэтажное здание имеет признаки самовольной постройки, поскольку земельный участок с кадастровым номером 18:26:050787:25 предоставлен с видом разрешенного использования "под строительство жилого дома", размещение здания магазина как вспомогательный вид разрешенного использования не предусмотрен; фактически земельный участок используется для размещения трехэтажного нежилого здания с пристроем, сведения об указанном объекте в ЕГРН отсутствуют. В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал.

Заинтересованное лицо и третье лицо, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 19.10.2020 специалистами отдела муниципального земельного контроля Управления имущественных отношений проведён плановый (рейдовый) осмотр, обследование территории земельного участка с кадастровым номером 18:26:050787:25, площадью 679 кв. м, расположенного по адресу: г. Ижевск, пр-кт Мурмана, 2, с видом разрешенного использования "под строительство индивидуального жилого дома" (далее земельный участок).

В ходе контрольных мероприятий выявлено, что данный земельный участок принадлежит на праве собственности Рагимову А.А.о.

Согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости (далее ЕГРН) Рагимов А.А.о. является собственником одноэтажного жилого дома с кадастровым номером 18:26:050787:64, площадью 39,9 кв.м. (1 этаж).

Фактически на территории земельного участка расположен трехэтажный дом с навесом, использующийся под магазин продукты. На северной стороне дома размещена рекламная вывеска "Магазин продукты" с режимом работы. В восточной части участка имеется одноэтажная постройка и гараж, на которой также размещена вывеска "Магазин продукты".

В соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ижевска, утвержденными Решением Городской думы г. Ижевска от 27.11.2007 N 344, часть спорного земельного участка расположена в территориальной зоне ЖЗ-1 - "зона застройки индивидуальными жилыми домами", часть расположена в территориальной зоне, где градостроительный регламент не определен.

Установив указанные обстоятельства и полагая, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и соответствовать сведениями, внесенными в кадастр, Управление имущественных отношений пришло к выводу, что ИП Рагимовым А.А.о допущено нарушение статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, выразившееся в использовании земельного участка с кадастровым номером 18:26:050787:25 не по целевому назначению, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

По результатам проведенных мероприятий Управлением имущественных отношений составлен акт планового (рейдового) осмотра N 682, который с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в отношении ИП Рагимова А.А.о. направлен для рассмотрения и принятия мер в Управление Росреестра по Удмуртской Республике.

Определением Управления Росреестра от 10.12.2020 в возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в отношении собственника земельного участка Рагимова А.А.о. было отказано в связи с отсутствием события административного правонарушения.

В качестве оснований для отказа в возбуждении дела, административный орган указал, что, исходя из перечня основных видов разрешенного использования, указанных в Правилах землепользования и застройки г. Ижевска, одним из видов разрешенного использования зоны Ж3-1 являются: "торговля, общественное питание, бытовое обслуживание. Отдельно стоящие объекты. Объекты, рассчитанные на малый поток посетителей (менее 150 кв.м. общей площади)". Обстоятельства, установленные, при проведении мероприятий по муниципальному земельному контролю, не подтвердились. Таким образом, деятельность продуктового магазина на вышеуказанном земельном участке не образует событие административного правонарушения.

Полагая, что определение Управления Росреестра об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 10.12.2020 является незаконным, Управление имущественных отношений обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, принимая решение, не установил оснований для удовлетворения заявленных требований.

Выводы суда подробно мотивированы в судебном акте, базируются на нормах действующего законодательства и основаны на имеющихся в деле доказательствах.

При постановке таких выводов суд обоснованно исходил из следующего.

Согласно частям 3, 4 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными главой 30 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

В силу части 3 статьи 28.1 КоАП РФ административное производство может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 данной статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ).

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи.

На основании подпункта 8 части 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования, в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Категория земель указывается, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков и договорах, предметом которых являются земельные участки (пункт 2 статьи 8 ЗК РФ).

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, обусловлены публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.

Данная правовая норма направлена на пресечение нарушений правил надлежащего использования земельных участков и на охрану окружающей среды (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2017 года N 3060-О и от 17 июля 2018 года N 1692-О).

Зонирование территорий регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно пункту 9 статьи 1, подпунктам 2 и 6 статьи 30 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, утвержденным в составе правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

В силу части 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно части 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2 статьи 37 ГрК РФ).

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (часть 2.1 статьи 37 ГрК РФ).

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3 статьи 37 ГрК РФ).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ).

Таким образом, использование земельного участка не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, допустимым в качестве дополнительного по отношению к основному, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению.

Аналогичные разъяснения содержатся в пункте 1 "Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, где при наличии принятых в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

В рассматриваемом случае, сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости на момент проведения проверочных мероприятий, земельный участок с кадастровым номером 18:26:050787:25, площадью 679 кв. м, расположенный по адресу: г. Ижевск, пр-кт Мурмана, 2, с видом разрешенного использования "под строительство индивидуального жилого дома", отнесенный к категории земель - земли населенных пунктов, принадлежит на праве собственности Рагимову А.А.о.

Согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости Рагимов А.А.о. является собственником одноэтажного жилого дома с кадастровым номером 18:26:050787:64, площадью 39,9 кв.м. (1 этаж).

В ходе проведенного заявителем планового (рейдового) осмотра установлено, что фактически на территории земельного участка расположен трехэтажный дом с навесом, использующийся под магазин продукты.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ижевска, утвержденными Решением Городской думы г. Ижевска от 27.11.2007 N 344, часть спорного земельного участка расположена в территориальной зоне ЖЗ-1 - "зона застройки индивидуальными жилыми домами", часть расположена в территориальной зоне, где градостроительный регламент не определен.

Согласно таблице N 1 Приложения N 3 к Правилам землепользования и застройки г. Ижевска, утвержденным Решением Городской думы г. Ижевска от 27.11.2007 N 344 одним из видов основного разрешенного вида использования зоны ЖЗ-1 является "Торговля, общественное питание, бытовое обслуживание. Отдельно стоящие объекты. Объекты, рассчитанные на малый поток посетителей (менее 150 кв. м общей площади)".

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно заключил, что размещение на земельном участке с кадастровым номером 18:26:020846:31 2-х этажного нежилого здания, которое используется в соответствии с одним из основных разрешенных видов использования земельных участков, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, не является нарушением требований земельного законодательства, в связи с чем вывод административного органа об отсутствии в действиях предпринимателя события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ является обоснованным.

Диспозиция части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не предусматривает наступление административной ответственности за отсутствие в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, допустимых в качестве дополнительных по отношению к основному виду.

Отсутствие в ЕГРН таковых сведений не образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Указанный вывод соответствует Определению Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733.

Тот факт, что часть земельного спорного участка расположена в территориальной зоне, где градостроительный регламент не определен (на что указывает заявитель), о наличии вменяемого состава правонарушения также не свидетельствует, поскольку отсутствует признак противоправности (часть 1 статьи 2.1 КоАП РФ).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 16.10.2020 N 42-П, совокупный анализ перечисленных законоположений свидетельствует о том, что собственник земельного участка во всяком случае имеет право самостоятельно выбрать для себя как основной, так и - в дополнение к основному - вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны. При этом ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни Градостроительный кодекс Российской Федерации непосредственно не возлагают на лицо, использующее земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в Едином государственном реестре недвижимости, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны, каких-либо обязанностей по уведомлению о своем решении тех или иных органов публичной власти, что, в частности, подтверждается отсутствием в них, впрочем как и в других нормативных актах, положений, закрепляющих порядок (условия и сроки) исполнения таких обязанностей.

Правоприменительное толкование установленного Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации правового режима использования земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием во взаимосвязи с обозначенными положениями Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" не исключает такой интерпретации гарантированного собственнику (правообладателю) права самостоятельного выбора в дополнение к основному виду разрешенного использования земельного участка вспомогательного вида его разрешенного использования, при которой в интересах обеспечения достоверности сведений об осуществляемых собственником (правообладателем) разрешенных видах использования земельного участка сделанный им выбор должен в уведомительном порядке отражаться в Едином государственном реестре недвижимости.

Собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Согласно пунктами 1, 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие (недоказанность) события, состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

На основании изложенного, суд пришел к правомерному выводу о том, что основания для признания незаконным и отмены определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенного Управлением Росреестра 10.12.2020 отсутствуют, поскольку представленными доказательствами наличие состава вменяемого административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, а именно использование земельного участка не по целевому назначению, в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, не подтверждено.

Судом первой инстанции были рассмотрены и отклонены доводы заявителя о том, что в Единый государственный реестр недвижимости в качестве основного вида разрешенного использования спорного земельного участка указан - "под строительство индивидуального жилого дома, для иных видов жилой застройки", что противоречит фактическому использованию земельного участка в целях размещения нежилого здания.

Отклоняя доводы в этой части, суд первой инстанции к обстоятельствам рассматриваемого дела правильно применил положения статьей 1, 7, 8 Закона о государственной регистрации недвижимости, а также подпункт 3 пункта 22 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости (приложение N 1 к Приказу Минэкономразвития от 16.12.2015 N 943).

Установив, что вид (виды) разрешенного использования земельного участка относятся к дополнительным сведениям, которые вносятся в ЕГРН в уведомительном порядке, суд правомерно отметил, что в рассматриваемом случае осуществляемый вид разрешенного использования соответствует одному из видов разрешенного использования, установленных для территориальной зоны, в которой расположен спорный земельный участок.

Ссылки заявителя на то, что расположенное трехэтажное здание имеет признаки самовольной постройки, поскольку земельный участок с кадастровым номером 18:26:050787:25 предоставлен с видом разрешенного использования "под строительство жилого дома", размещение здания магазина как вспомогательный вид разрешенного использования не предусмотрен; фактически земельный участок используется для размещения трехэтажного нежилого здания с пристроем, сведения об указанном объекте в ЕГРН отсутствуют, суд отклоняет.

Сам по себе факт наличия признаков самовольной постройки не свидетельствует о нарушении требований земельного законодательства, надзор за которыми осуществляет Росреестр (его территориальные органы), и не может являться основанием для применения мер административного реагирования. Однако выявление самовольной постройки в рамках проверки при осуществлении функции государственного земельного надзора является основанием для направления в орган местного самоуправления уведомления в силу пункта 10.1 статьи 71 ЗК РФ.

Доводы апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме и подлежат отклонению, поскольку не опровергают законности принятого по делу судебного акта. Все документы и обстоятельства спора были приняты во внимание судом первой инстанции, что нашло подтверждение в ходе повторного рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.

Суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, не подлежащее отмене.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18 февраля 2021 года по делу N А71-16638/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.Ю. Муравьева

Судьи

Е.В. Васильева Л.Х. Риб