Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2021 г. N 02АП-3078/21 по делу N А28-10559/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 августа 2021 г. N Ф01-3966/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

17 мая 2021 г.

Дело N А28-10559/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 мая 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Волковой С.С.,

судей Кононова П.И., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Подлевских А.Г.,

при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции представителя заявителя Закирзянова Р. Р., действующего на основании доверенности от 27.05.2020;

при участии в здании суда представителя ответчика Исупова Р.З., действующего на основании доверенности от 02.04.2021,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу сельскохозяйственного производственного кооператива - сельскохозяйственной артели - колхоза "Зерновой"

на решение Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2021 по делу N А28-10559/2020

по заявлению сельскохозяйственного производственного кооператива - сельскохозяйственной артели - колхоза "Зерновой" (ОГРН 1024300613182; ИНН 4317000800)

к Министерству охраны окружающей среды Кировской области

о признании недействительным решения о приостановлении права пользования недрами,

УСТАНОВИЛ:

сельскохозяйственный производственный кооператив - сельскохозяйственная артель - колхоз "Зерновой" (далее - заявитель, Колхоз "Зерновой") обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным решения Министерства охраны окружающей среды Кировской области (далее - ответчик, Министерство) от 12.08.2020 N 225 о приостановлении права пользования недрами, удостоверенного лицензией КИР 01119ТЭ от 17.09.2007.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя, поскольку со стороны контролирующих органов в течение длительного срока эксплуатации карьера отсутствовали претензии по указанному вопросу, то отсутствие согласованного технического проекта не является существенным нарушением условий лицензии и основанием для приостановления права пользования недрами.

Кроме того, заявитель указывает, что в период согласования заявителем в 2007 - 2008 годах технического проекта порядок согласования данного документа с государственными органами охраны окружающей природной среды (федеральными или региональными) отсутствовал, в связи с чем выдача заявителю Министерством горноотводного акта от 06.03.2017 N 33 означает согласие с тем документом, на основе которого определены уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), то есть с техническим проектом заявителя.

Министерство в письменном отзыве на апелляционную жалобу опровергло доводы жалобы, считает решение суда законным и обоснованным и не усматривает оснований для его отмены.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 09.04.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 10.04.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании, проведенном с использованием системы веб-конференции, представитель заявителя поддержал доводы жалобы.

Представитель ответчика выступил в соответствии с письменно изложенными доводами.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, решением Управления охраны окружающей среды Кировской области от 30.08.2007 N 27 Колхозу "Зерновой" выдана лицензия от 17.09.2007 КИР 01119ТЭ в целях геологического изучения и добычи песка на участке недр "Илемас".

Участок недр "Илемас" расположен в 2,0 км северо-восточнее д. Илемас в границах водного объекта р. Вятка на 181,2 - 181,7 км судового хода по лоцманской карте 1993 года, вне зон санитарной охраны водозаборов хозяйственно-питьевого назначения.

Неотъемлемой частью лицензии от 17.09.2007 КИР 01119ТЭ является приложение N 2 - договор об условиях недропользования в целях геологического изучения и добычи песка на участке недр "Илемас" от 30.08.2007 (далее - договор от 30.08.2007).

Пунктами 4.2 и 8.7 договора от 30.08.2007 определено условие пользования недрами: составление и согласование в установленном порядке технического проекта разработки месторождения в срок до 01.01.2008.

Технический проект разработки месторождения для заявителя составлен ООО "Промагор" (работы выполнены по договору от 25.12.2006 N 47), Пермским межрегиональным управлением по технологическому и экологическому надзору согласование технического проекта оформлено письмом от 09.04.2008 N 16-10.1/1285.

На основании лицензии от 17.09.2007 КИР 01119ТЭ заявитель осуществлял недропользование.

06.07.2020 заявитель обратился в Министерство с заявкой о продлении срока лицензии от 17.09.2007 на 15 лет.

В ходе проверки заявки Колхоза "Зерновой" на продление срока действия лицензии от 17.09.2007 КИР 01119ТЭ Министерством выявлено нарушение условий недропользования, что послужило причиной рассмотрения указанных нарушений на заседании комиссии Министерства 12.08.2020 (протокол N 3). Представитель Колхоза "Зерновой" принял участие в заседании комиссии.

По результатам рассмотрения комиссия рекомендовала Министерству приостановить право пользования Колхозом "Зерновой" недрами в связи с нарушением условий недропользования.

12.08.2020 Министерство приняло решение N 225 о приостановлении права пользования недрами, удостоверенного лицензией от 17.09.2007 КИР 01119ТЭ, в связи с нарушением существенных условий лицензии, выразившихся в невыполнении пункта 8.7 договора от 30.08.2007, а именно: отсутствии согласованного государственными органами охраны окружающей природной среды технического проекта разработки месторождения полезного ископаемого.

Не согласившись с названным решением Министерства, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В преамбуле Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах, в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) указано, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях (пункт 9 статьи 4 Закона о недрах).

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (часть 1). Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (часть 3).

Содержание лицензии на право пользования недрами регламентировано в статье 12 Закона о недрах. В названной норме, среди прочего, указано, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В силу пункта 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

В настоящем деле оспариваемое решение от 12.08.2020 принято Министерством на основании пункта 2 части 2 статьи 20, части 7 статьи 21 Закона о недрах.

Основанием для принятия данного решения послужили выводы уполномоченного органа о нарушении заявителем условий лицензии, установленных пунктом 8.7 договора от 30.08.2007, а именно: отсутствие согласованного государственными органами охраны окружающей природной среды технического проекта разработки месторождения полезного ископаемого.

В статье 23.2 Закона о недрах предусмотрено, что разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Согласно статье 7 Закона о недрах, в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр (часть 1).

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр (часть 2).

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части (часть 3).

Из системного толкования указанных правовых норм, действовавших на момент предоставления заявителю лицензии от 17.09.2007, следует, что право пользования недрами в виде индивидуализированного участка недр предоставляется недропользователю уполномоченным на то органом государственной власти на определенных условиях, которые исчерпывающим образом формулируются в лицензии, удостоверяющей такое право.

В момент выдачи лицензии участок недр учитывается предварительно установленными границами горного отвода, который в дальнейшем уточняется после разработки технического проекта и согласования такого технического проекта уполномоченными органами государственной власти, что составляет содержание такой лицензии.

Пунктом 4.2 договора от 30.08.2007 установлено, что окончательные (уточненные) границы горного отвода устанавливаются после разработки технического проекта (проекта работ по недропользованию), получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей среды.

Срок для составления и согласования в установленном порядке технического проекта разработки месторождения - 01.01.2008 (пункт 8.7 договора от 30.08.2007).

Технический проект разработки месторождения на участке недр "Илемас" составлен ООО "Промагор" в 2008 году.

В качестве согласования технического проекта с уполномоченным органом государственного горного надзора заявителем получено письмо Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору от 09.04.2008 N 16-10.1/2385.

Органом охраны окружающей среды технический проект ни в установленный договором от 30.08.2007 срок, ни на момент вынесения оспариваемого решения не согласован.

Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении заявителем существенных условий лицензии от 17.09.2007 КИР 01119ТЭ.

Оснований для иных выводов при имеющем место правовом регулировании и обстоятельствах настоящего дела апелляционный суд не имеет.

Довод Колхоза "Зерновой" о том, что отсутствие согласованного технического проекта не является существенным нарушением условий лицензии и основанием для приостановления права пользования недрами, так как со стороны контролирующих органов в течение длительного срока эксплуатации карьера отсутствовали претензии по указанному вопросу, подлежит отклонению в силу следующего.

В Определении от 09.03.2017 N 565-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "ВУМН" на нарушение конституционных прав и свобод положениями части второй статьи 20 Закона Российской Федерации "О недрах" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Понятие существенного условия лицензия относится к числу оценочных, широко используемых в законодательной технике, и в силу особенностей, которые могут быть присущи каждому участку недр (геологических, географических, климатических, экономических и т.п.), не представляется возможным дать единое нормативное определение этого термина. На практике при выдаче лицензии уполномоченные органы указывают непосредственно в прилагаемых к лицензии условиях пользования недрами (в лицензионных соглашениях), какие из них относятся к "существенным" для целей применения норм Закона N 2395-1, в частности норм о досрочном прекращении права пользования недрами.

Таким образом, избранный подход предполагает отнесение в условиях пользования недрами (лицензионных соглашениях) тех или иных условий к существенным путем прямого их перечисления. Конституционный Суд Российской Федерации приходит к выводу, что такой подход отвечает интересам недропользователей.

В соответствии с разделом 11 договора от 30.08.2007 право пользования недрами может быть досрочно прекращено или приостановлено лицензирующим органом при несоблюдении условий настоящего договора.

Пунктами 4.2 и 8.7 договора от 30.08.2007 определено условие пользования недрами: составление и согласование в установленном порядке технического проекта разработки месторождения в срок до 01.01.2008, следовательно, отсутствие согласованного в установленный срок технического проекта является нарушением существенных условий лицензии.

Утверждение заявителя жалобы о том, что технический проект был согласован в установленном порядке, в соответствии с действующим в 2007 - 2008 годы законодательством, несостоятельно исходя из следующего.

Действительно, статья 7 Закона о недрах и Положение о порядке согласования с органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр, утвержденное постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 02.08.2002 N 49, предусматривали необходимость согласования технических проектов с органами государственного горного надзора.

Вместе с тем полномочия государственных органов охраны окружающей природной среды о согласовании технических проектов, определенные также в статье 7 Закона о недрах, были установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" и постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию".

Согласно пунктам 1, 2 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370 (здесь и далее в редакции, действовавшей до 10.06.2008), Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, среди прочего, в сфере охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр, использование и охрану водного фонда. Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении, в том числе, Федерального агентства по недропользованию.

В соответствии с пунктами 1, 5.3.13 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293 (в редакции, действовавшей до 10.06.2008), Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования; осуществляет рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых.

По смыслу вышеизложенных нормативных положений в спорный период Федеральное агентство по недропользованию непосредственно и через свои территориальные органы осуществляло рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых.

Доказательств получения подобного согласования заявитель не представил.

Само по себе принятие постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118 "Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами" не изменило установленный Законом о недрах порядок согласования технических проектов. Указанным постановлением на Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы возложена обязанность по созданию комиссии по согласованию технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр (пункты 5, 6, 7 названного Положения).

Ссылка заявителя на регистрацию 06.03.2017 Министерством горного отвода на участке недр "Илемас" как согласование Министерством технического проекта разработки месторождения на участке недр "Илемас" правомерно отклонена судом первой инстанции, поскольку не свидетельствует об исполнении заявителем публично установленной обязанности по согласованию технического проекта с уполномоченным органом охраны окружающей среды применительно к статье 7 Закона о недрах, а также разделам 2, 3 технического проекта, выполненного ООО "Промагор", согласованного в этой части Пермским межрегиональным управлением по технологическому и экологическому надзору письмом от 09.04.2008 N 16-10.1/2385.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

К полномочиям органа, выдавшего лицензию, относится выбор одной из трех мер принуждения (прекращение, приостановление, ограничение) к пользователю недр за допущенные им нарушения условий пользования недр.

Учитывая фактические обстоятельства настоящего дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что избранная ответчиком мера в виде приостановления права пользования недрами в рамках рассматриваемого спора соразмерна тяжести и характеру допущенного заявителем нарушения при длительном бездействии пользователя недр.

На основании изложенного оспариваемое решение Министерства о приостановлении права пользования недрами с учетом конкретных установленных по делу обстоятельств соответствует приведенным выше положениям законодательства и, как следствие, не нарушает права и законные интересы заявителя.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции заявителя, в этой связи отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2021 по делу N А28-10559/2020 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпунктам 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы составляет 1500 рублей и в соответствии со статьей 110 АПК РФ относится на заявителя.

Государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы уплачена Колхозом "Зерновой" на общую сумму 3000 рублей, в этой связи на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации заявителю следует возвратить из федерального бюджета 1500 рублей излишне уплаченной государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 22.03.2021 по делу N А28-10559/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу сельскохозяйственного производственного кооператива - сельскохозяйственной артели - колхоза "Зерновой" - без удовлетворения.

Возвратить сельскохозяйственному производственному кооперативу - сельскохозяйственной артели - колхозу "Зерновой" (ОГРН 1024300613182; ИНН 4317000800) 1500 рублей излишне уплаченной по платежному поручению от 23.03.2021 N 367 государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

С.С. Волкова

Судьи

П.И. Кононов Г.Г. Ившина