Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2021 г. N 21АП-546/21 по делу N А83-4662/2020

18 мая 2021 г.

Дело N А83-4662/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 мая 2021 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Приваловой А.В.,

судей Градовой О.Г.,

Карева А.Ю.,

при осуществлении протоколирования судебного заседания секретарем судебного заседания Гусевой Е.Г.,

при участии в заседании:

от Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" - Ерофеева П.С., представитель по доверенности N 1 от 11.01.2021, личность подтверждена по паспорту гражданина Российской Федерации;

в отсутствие Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 декабря 2020 года по делу N А83-4662/2020, рассмотренному по заявлению Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю о признании ненормативного правового акта недействительным,

УСТАНОВИЛ:

государственное унитарное предприятие Республики Крым "Вода Крыма" (далее - заявитель, предприятие, ГУП РК "Вода Крыма") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю (далее - Крымское управление Ростехнадзора, управление) о признании недействительным предписания об устранении нарушений законодательства в области государственного энергетического надзора от 24.12.2019 N 123-19/05.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25.12.2020 требование удовлетворено, признано недействительным оспоренное предписание, разрешен вопрос о распределении судебных расходов.

Судебный акт мотивирован тем, что предписание в части его пункта 1 является неисполнимым, а пункт 2 содержит повторное изложение пункта 12 ранее выданного предписания, который был исполнен предприятием, о чем управление своевременно было проинформировано. Суд пришел к выводу, что каждый из пунктов спорного предписания по своему содержанию является неполно изложенным, отсутствует вообще формулировка какого-либо выявленного нарушения, его сути, а изложенные в предписании формулировки не отвечают критерию ясности, полноты и четкости изложения. Кроме того, суд пришел к выводу, что предписание не содержит конкретные указания, которые предприятию надлежит совершить в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, в связи с чем счел предписание неисполнимым.

Не согласившись с принятым решением, Крымское управление Ростехнадзора обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. В обоснование апелляционной жалобы управление приводит доводы об ошибочности выводов суда о неисполнимости предписания, указывает, что в ходе проверочных мероприятий управлением был установлен факт неисполнения ранее выданного предписания от 30.04.2019 N 57-19/05 в части его пунктов 2, 12, а именно: отсутствие на всех электроустановках, находящихся на балансе юридического лица, актов приема электроустановок и непредставление информации о наличии запасных частей и материалов для установленного у потребителя оборудования в Феодосийском, Евпаторийском, Алуштинском, Джанкойском филиалах предприятия в нарушение требований пунктов 1.8.1 и 1.6.10 Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 31.01.2003 N6 (далее - Правила технической эксплуатации), о чем предприятию было повторно выдано предписание об устранении нарушений законодательства в области энергетического надзора. При этом законность и обоснованность ранее выданного предписания от 30.04.2019 была подтверждена судебными актами в рамках дела N А83-13023/2019. Отсутствие в предписании указаний на конкретный способ его исполнения в целях устранения (прекращения) нарушения предоставляет субъекту предпринимательской деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания и само по себе не свидетельствует о незаконности выданного предписание. В подтверждение своей позиции апеллянт ссылается на определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2019 N 307-ЭС19-17674. Полагает необоснованными выводы суда об отсутствии в предписании сути нарушения и изложения формулировок неясного и неполного содержания, поскольку в акте проверки от 24.12.2019 управлением приведены и описаны все выявленные нарушения со ссылками на нормативные акты, требования которых нарушены, при этом аналогичные нарушения были зафиксированы в предыдущем акте проверки и предписании от 23.04.2019, что позволяет понять суть установленных нарушений, указанных в предписании, не допускает неопределенности при решении вопроса о мерах по их устранению.

ГУП РК "Вода Крыма" в отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, считает жалобу не подлежащей удовлетворению, так как суд первой инстанции пришел к верному выводу, что предписание выдано в нарушение норм действующего законодательства и является неисполнимым.

В судебном заседании представитель ГУП РК "Вода Крыма" поддержала изложенные в отзыве позиции на доводы апелляционной жалобы и просила оставить судебное решение без изменений.

Крымское управление Ростехнадзора в судебное заседание своего представителя не направило, о месте и времени его проведения извещено надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившегося представителя.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу обоснованной и полагает решение подлежащим отмене в силу следующего.

Как следует из фактических обстоятельств и материалов дела, Крымским управлением Ростехнадзора на основании распоряжения N 547-рп от 11.12.2019 проведена внеплановая выездная проверка предприятия в период с 18.12.2019 по 24.12.2019 с целью проверки выполнения пунктов требований ранее выданных предписаний, в том числе предписания об устранении нарушений законодательства в области энергетического надзора от 23.04.2019 N 57-19/05, сроки для исполнения которых истекли 01.11.2019. Проведение проверки согласовано решением прокуратуры Республики Крым от 12.12.2019 NИсорг-7/5-4408-19/8904-20350001.

По результатам проведенной проверки Крымским управлением Ростехнадзора 24.12.2019 составлен акт проверки N 123-19/05, которым зафиксировано неисполнение пунктов 2 и 12 предписания от 23.04.2019 N 57-19/05, в связи с чем в порядке статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" управлением заявителю выдано предписание от 24.12.2019 N 123-19/05, которым предписано устранить выявленные нарушения пунктов 1.8.1 и 1.6.10 Правил технической эксплуатации в срок до 01.03.2019, выразившиеся в отсутствии актов приемки электроустановок (п. 1), запасных частей и материалов для установленного у потребителя оборудования (п. 2), в том числе в Феодосийском, Евпаторийском, Алуштинском, Джанкойском, Симферопольском филиалах ГУП РК "Вода Крыма"; информацию о выполнении предписания направить в управление в письменной форме в установленный срок.

Полагая, что предписание от 24.12.2019 N 123-19/05 выдано предприятию незаконно, поскольку Правила технической эксплуатации, на нарушение которых указано управлением в предписании, распространяются на организации, владеющие электроустановками напряжением выше 1000 В, а управлением не доказано наличие у предприятия конкретных электроустановок с определенной мощностью, указывая, что ранее выданное предписание в части его пункта 12 было исполнено предприятием в установленный срок, о чем управлению были представлены письмом от 17.10.2019 соответствующие сведения, что предписание не отвечает критерию исполнимости, предприятие обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции согласился с позицией заявителя, признал оспоренное предписание недействительным по мотиву его неисполнимости, несоответствия предписания требованиям закона.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции, считает, что правовых оснований для признания предписания недействительным не имелось, вывод о неисполнимости предписания не основан на материалах дела, не подтвержден фактическими обстоятельствами.

Суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

При этом в силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе, факта нарушенных оспариваемым ненормативным правовым актом (действиями, бездействием) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт (действия, бездействие).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон N 35-ФЗ) настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии.

Статьей 5 Закона N 35-ФЗ установлено, что субъекты электроэнергетики и потребители электрической энергии обязаны соблюдать требования настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации в области электроэнергетики, устанавливающих соответствующие требования к обеспечению надежности электроэнергетических систем, надежности и безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок.

На основании пункта 1 статьи 4 Закона N 35-ФЗ нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.

В целях обеспечения надежной, безопасной и рациональной эксплуатации электроустановок и содержание их в исправном состоянии приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 13.01.2003 N 6 были утверждены Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей (зарегистрированы в Минюсте России 22.01.2003 за N4145).

Пунктом 1.8.1 Правил технической эксплуатации предусмотрено, что у каждого потребителя должна быть техническая документация, в том числе утвержденная проектная документация (чертежи, пояснительные записки и др.) со всеми последующими изменениями; акты приемки скрытых работ, испытаний и наладки электрооборудования, приемки электроустановок в эксплуатацию. Комплект указанной выше документации должен храниться у потребителя и при изменении собственника передаваться в полном объеме новому владельцу.

Согласно преамбуле названных Правил под электроустановкой понимается совокупность машин, аппаратов, линий и вспомогательного оборудования (вместе с сооружениями и помещениями, в которых они установлены), предназначенных для производства, преобразования, трансформации, передачи, распределения электрической энергии и преобразования ее в другой вид энергии.

Полномочия по осуществлению федерального государственного энергетического надзора возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".

Крымским управлением Ростехнадзора в ходе первоначально проведенной внеплановой выездной проверки, результаты которой зафиксированы актом проверки от 23.04.2019 N 57-19/05, установлено отсутствие актов приемки электроустановок в эксплуатацию, в том числе в Феодосийском, Евпаторийском, Алуштинском, Джанкойском, Симферопольском филиалах ГУП РК "Вода Крыма", что не оспаривалось предприятием.

В выданном по ее результатам предписании от 23.04.2019 N 57-19/05 предприятию было предписано среди прочего устранить выявленное нарушение пункта 1.8.1 Правил технической эксплуатации в срок до 01.11.2019 (пункт 2).

В ходе проверки исполнения выданного предписания от 23.04.2019 N 57-19/05 управлением в акте проверки от 24.12.2019 N 123-19/05 зафиксировано отсутствие указанных актов приемки электроустановок и установлено неисполнение предприятием пункта 2 предписания от 23.04.2019, неустранение выявленного нарушения пункта 1.8.1 названных Правил, в связи с чем органом надзора в этой части повторно выдано предписание от 24.12.2019 (пункт 1) с установлением нового срока для устранения выявленного нарушения.

Предприятие не отрицало того факта, что не исполнило пункт 2 выданного ранее предписания в установленный срок и на момент проверки не имело названной документации, объясняя это тем, что предыдущие собственники электроустановок не передали ее предприятию, предприятие в целях исполнения пункта 2 выданного предписания от 23.04.2019 принимало меры к восстановлению такой документации, которая в архивных организациях отсутствует.

Оценив содержание оспариваемого пункта предписания Крымского управления Ростехнадзора, суд первой инстанции счел, что оспариваемое предписание не соответствует нормам законодательства, заключив, что в предписании не указано каким образом заявитель может исполнить данный пункт предписания при отсутствии такой документации в архивах. Между тем судом не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Особенностью такого ненормативного правого акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных уполномоченным органом, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, исполнимость предписания также является важным требованием к данному виду ненормативного акта. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому выдано предписание, устранить в указанный срок выявленные нарушения (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13).

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что предприятие не оспаривает факта эксплуатации электроустановок при отсутствии актов приемки электроустановок, а ссылается на не передачу ему документации предыдущим собственником и отсутствие ее в архивных организациях. Фактически позиция заявителя в этой части требований сводится к освобождению его от исполнения обязанности, предусмотренной законом, и от устранения имеющегося нарушения, что не свидетельствует о незаконности предписания уполномоченного органа.

В указанной части оспоренное предписание содержит требование по исполнению пункта 1.8.1 Правил технической эксплуатации, указывает на конкретные нарушения, а также устанавливает срок для устранения данных нарушений. Существо выявленных нарушений, указанных в предписании, не допускает неопределенности при решении вопроса о мерах по их устранению.

Отсутствие в предписании конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, предоставляет субъекту предпринимательской деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания.

Данные выводы согласуются с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21.10.2019 N 307-ЭС19-17674 по делу N А56-131025/2018.

Кроме того, законность пункта 2 предписания от 23.04.2019 N 57-19/05, неисполнение которого стало основанием для выдачи заявителю спорного предписания от 24.12.2019, была предметом оценки арбитражного суда и его законность установлена постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 31.07.2020 по делу N А83-13023/2019, в рамках рассмотрения которого арбитражным судом установлено, что на эксплуатируемые предприятием электроустановки распространяются требования Правил технической эксплуатации о наличии соответствующей документации, на нарушение которых указано спорным пунктом предписания, предприятие не представило доказательств того, что электроустановки предприятия имеют иную мощность.

Такую же позицию заявитель занимает и в настоящем споре, заявляя о том, что управлением не доказано наличие у предприятия электроустановок соответствующей мощности, а, соответственно, и обязанности по исполнению пункта 1.8.1 этих Правил, которые распространяются на владельцев электроустановок напряжением выше 1000 В, при этом также не представляя суду доказательств, что его электроустановки имеют иную мощность, чем предусмотрена настоящими Правилами технической эксплуатации, и вместе с тем не отрицая, что предусмотренная названными Правилами документация на электроустановки предприятия должна была быть передана предыдущими владельцами. Указанная позиция заявителя с учетом установленных в рамках дела А83-13023/2019 обстоятельств не может быть принята судом во внимание, приведенные доводы заявителя подлежат отклонению как несостоятельные.

Судом первой инстанции не учтено, что достаточность мер, предпринимаемых предприятием для исполнения предписания, наличие либо отсутствие вины ГУП РК "Вода Крыма" в совершении названного нарушения не входят в предмет исследования по настоящему делу, в рамках которого оценивается нарушение требований Правил технической эксплуатации, о чем свидетельствует сам факт отсутствия вышеназванной документации. Правовых оснований для вывода о несоответствии пункта 1 оспоренного предписания требованиям закона по мотиву предпринятых заявителем исчерпывающих мер для исполнения ранее выданного предписания, свидетельствующих о невозможности его исполнения, у суда не имелось.

Выводов суда о том, что пункт 2 оспоренного предписания не соответствует закону, поскольку установленные пунктом 12 предписания от 23.04.2019 нарушения пункта 1.6.10 Правил технической эксплуатации были заявителем устранены в установленный срок, о чем управлению письмом от 17.10.2019 было представлено подтверждение, суд апелляционной инстанции считает не соответствующими установленным обстоятельствам.

Пунктом 1.6.10 Правил технической эксплуатации предусмотрено, что установленное у потребителя оборудование должно быть обеспечено запасными частями и материалами. Состояние запасных частей, материалов, условия поставки, хранения должны периодически проверяться ответственным за электрохозяйство.

Пунктом 12 предписания от 23.04.2019 предприятию было указано на отсутствие такого обеспечения электрооборудования, установленного в его филиалах - Феодосийском, Евпаторийском, Алуштинском, Джанкойском, Симферопольском, чем нарушен пункт 1.6.10 Правил технической эксплуатации, и установлен срок для устранения нарушения до 01.11.2019.

Указывая на устранение допущенного нарушения в установленный предписанием срок, в связи с чем, по выводам суда, управление неправомерно пунктом 2 оспоренного предписания от 24.12.2019 повторно возложило обязанность устранить данное нарушение, суд заключил, что заявителем подтверждено данное обстоятельство письмом от 17.10.2019 N 9595/01.1-21/01, направленным управлению с приложением соответствующих документов.

Между тем судом не учтено, что доказательства о наличии запасных частей и материалов для установленного оборудования были представлены в Крымское управление Ростехнадзора только в отношении оборудования, находящегося на балансе Симферопольского филиала ГУП РК "Вода Крым". Сведения же о наличии запасных частей и материалов для установленного у предприятия оборудования в Феодосийском, Евпаторийском, Алуштинском, Джанкойском филиалах ГУП РК "Вода Крыма" представлены управлению не были, таких доказательств заявителем не было представлено и в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции.

При таких обстоятельствах управление правомерно указало на неисполнение пункта 12 ранее выданного предписания от 23.04.2019 и обоснованно в этой части вынесло предписание от 24.12.2019 с установлением нового срока для устранения выявленного нарушения.

Ошибочное указание управлением в пункте 2 спорного предписания от 24.12.2019, изложенного в воспроизведенной редакции пункта 12 ранее выданного предписания от 23.04.2019, на Симферопольский филиал, в отношении которого управлению были представлены сведения о наличии запасных частей и материалов установленного оборудования, само по себе при установленных обстоятельствах не влияет на законность выданного предписания и не может являться основанием для признания предписания в этой части незаконным.

Оценив содержание оспариваемых пунктов предписания Крымского управления Ростехнадзора, суд апелляционной инстанции полагает, что предписание не нарушает права и законные интересы предприятия, содержит требования, в полной мере основанные на нормах действующего законодательства и не возлагающие на предприятие избыточное обременение, а также является исполнимым.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции о неисполнимости оспоренного предписания и признает предписание отвечающим критерию исполнимости, поскольку на предприятие возложена обязанность прямо предусмотренная действующим законодательством. Обозначенная в предписании обязанность по устранению нарушений не может рассматриваться как нарушающая права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности, поскольку в ее основе лежит публично-значимая цель обеспечения надежной, безопасной и рациональной эксплуатации электроустановок и содержание их в исправном состоянии, что предусмотрено пунктами 1.6.10, 1.8.1 Правил технической эксплуатации.

При таких обстоятельствах у суда отсутствовали правовые основания для признания оспариваемого предписания несоответствующим требованиям действующего законодательства.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе заявителю в удовлетворении заявленного требования ввиду отсутствия предусмотренной частью 3 статьи 201 АПК РФ совокупности условий для признания оспариваемого предписания недействительным.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 декабря 2020 года по делу N А83-4662/2020 отменить.

В удовлетворении заявления Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" о признании недействительным предписания Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю об устранении нарушений законодательства в области государственного энергетического надзора от 24.12.2019 N 123-19/05 отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

О.Г. Градова А.Ю. Карев