Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2021 г. N 01АП-2734/21 по делу N А39-12045/2020

24 мая 2021 г.

А39-12045/2020

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной С.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия

на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 01.03.2021

по делу N А39-12045/2020,

принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Спектр" (430030, г. Саранск, ул. Васенко, д.15А; ОГРН 1091327000357, ИНН 1327007976) о признании недействительным предписания Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия от 25.09.2020 N 22,

без участия лиц,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Спектр" (далее - ООО "Спектр", Общесвто) обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании недействительным предписания Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия (далее - ТО Росздравнадзора, надзорный орган) от 25.09.2020 N 22.

Решением Арбитражного суда Республики Мордовия от 01.03.2021 заявленные требования удовлетворены, и оспариваемый ненормативный правовой акт признан недействительным. Одновременно суд взыскал с надзорного органа в пользу Общества судебные расходы.

Не согласившись с принятым судебным актом, Общество обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

ТО Росздравнадзора настаивает на том, что оспариваемое предписание с учетом содержания акта проверки является четким и ясным, исполнимым, поскольку содержит указание на нарушение конкретных норм действующего законодательства.

Отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не поступил.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

Надзорный орган ходатайствует о рассмотрении дела без участия своего представителя.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу решения в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Установлено по делу, что с целью рассмотрения обращения Лапшиной О.В., на основании приказа руководителя от 03.09.2020 N П13-164/20 уполномоченные должностные лица ТО Росздравнадзора провели внеплановую документарную проверку в отношении ООО "Спектр" на предмет организации контроля в сфере предоставления медицинских услуг.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 25.09.2020 N 74.

По результатам проверки ТО Росздравнадзора выдал ООО "Спектр" предписание от 25.09.2020 N 22, которым обязал Общество в срок до 25.10.2020 провести мероприятия по устранению выявленных нарушений законодательства и недопущению подобного впредь.

Полагая, что предписание надзорного органа не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) и исходил из того, что надзорный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии со статьей 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание выдается в случае установления при проведении контрольно-надзорным органом соответствующей проверки нарушений обязательных требований действующего законодательства в целях их устранения.

Предписание об устранении нарушений обязательных требований представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного (муниципального) надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки.

Федеральный закон N 323-ФЗ регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, и определяет правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья; права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 86 Федерального закона N 323-ФЗ уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственный контроль в сфере охраны здоровья, выдают обязательные для исполнения предписания в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья, законодательства Российской Федерации об обращении лекарственных средств.

Приказом Росздравнадзора от 10.07.2020 N 5974 утверждён Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по осуществлению государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (далее - Административный регламент).

В соответствии с положениями настоящего Административного регламента результатом осуществления государственного контроля является выдача предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (в случае наличия нарушений) (подпункт 3 пункта 11).

Основанием для начала административной процедуры "Принятие мер по результатам проверки" является выявление при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, в связи с чем должностные лица Росздравнадзора (территориального органа), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, органу государственной власти субъекта Российской Федерации предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (подпункт 1 пункта 82).

Результатом административной процедуры "Принятие мер по результатам проверки" являются выдача предписания и проведение мероприятий, направленных на предотвращение причинения вреда жизни и здоровью граждан (пункт 83).

В ходе проверки надзорный орган установил нарушение пункта 1 статьи 20 Федерального закона N 323-ФЗ, пункта 7 приложения N 1, приложения N 2 к приказу Минздрава России от 20.12.2012 N 1177н "Об утверждении порядка дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешательства в отношении определённых видов медицинских вмешательств, форм информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и форм отказа от медицинского вмешательства", а именно в первичной медицинской документации (ф.N025/у, N46065), что выразилось в оформлении информированного добровольного согласия пациенту К. неустановленного образца.

Кроме того, надзорный орган посчитал, что со стороны Общества имеет место нарушение части 2 статьи 70 Федерального закона N 323-ФЗ, приказа Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 N 541н "Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения", что выразилось в не назначении лечения пациенту К.

К. обратилась в ООО "Спектр" для проведения в диагностических целях обследования - видеоэзофагогастродуоденоскопия (ФГС), видеоколоноскопия (ФКС) в связи с наличием длительного кишечного кровотечения, болей в животе. Предварительно она была осмотрена терапевтом.

В первичной медицинской документации имеется запись терапевта от 02.07.2020 "Приём терапевта" с описанием жалоб, анамнеза, объективного статуса, по результатам которых выставлен диагноз: "Гипертоническая болезнь II ст. Риск III. ХСН 0-I. Полип ободочной кишки? Хроническое кишечное кровотечение?". Рекомендовано: с целью исключения онкопатологии показано ФГС и колоноскопия. Назначено: видеоэзофагогастродуоденоскопия (ФГС) с тестом на Хеликобактер пилори, видеоколоноскопия (ФКС). Лечение не назначено.

При оказании медицинской помощи от пациента было взято информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство.

Согласно части 1 статьи 20 Федерального закона N 323-ФЗ необходимым предварительным условием медицинского вмешательства является дача информированного добровольного согласия гражданина или его законного представителя на медицинское вмешательство на основании предоставленной медицинским работником в доступной форме полной информации о целях, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними риске, возможных вариантах медицинского вмешательства, о его последствиях, а также о предполагаемых результатах оказания медицинской помощи.

В силу части 8 статьи 20 Федерального закона N 323-ФЗ порядок дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешательства, в том числе в отношении определенных видов медицинского вмешательства, форма информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и форма отказа от медицинского вмешательства утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минздрава России от 20.12.2012 N 1177н (далее - Приказ N 1177н) утвержден порядок дачи информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешательства в отношении определенных видов медицинских вмешательств, форм информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство и форм отказа от медицинского вмешательства (Зарегистрировано в Минюсте России 28.06.2013 N 28924).

Согласно пункту 7 Приказа N 1177н информированное добровольное согласие оформляется в виде документа на бумажном носителе по форме, предусмотренной приложением N 2 к Приказу N 1177н, подписывается гражданином, одним из родителей или иным законным представителем лица, указанного в пункте 3 настоящего Порядка, медицинским работником, либо формируется в форме электронного документа, подписанного гражданином, одним из родителей или иным законным представителем лица, указанного в пункте 3 настоящего Порядка, с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи или простой электронной подписи посредством применения единой системы идентификации и аутентификации (далее - ЕСИА), а также медицинским работником с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, и включается в медицинскую документацию пациента.

Сопоставив содержание приложения N 2 к Приказу N 1177н с содержанием отобранного у пациентки К. информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство, суд апелляционной инстанции установил, что оно не соответствует установленным законодательством требованиям (том 1 л.д.109-110).

Кроме того, со стороны лечебного учреждения оно подписано не медицинским работником, а администратором, притом, что в соответствии с приложением N 2 к приказу N 1177н утвержденная форма информированного добровольного согласия, в том числе, содержит графы для заполнения сведений о медицинском работнике, его должности, а также подписи медицинского работника, разъяснившего пациенту цели, методы оказания медицинской помощи, связанный с ними риск и прочую информацию.

Из материалов дела следует, что Общество не отрицает данное обстоятельство, полагая, что действующим законодательством не запрещено дополнять (изменять) утвержденную форму Приложения N 2 к Приказу N 1177н.

Вместе с тем, такая позиция заявителя является юридически неверной, поскольку в соответствии с пунктом 11 статьи 79 Федерального закона N 323-ФЗ медицинская организации несет обязанность ведения медицинской документации в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 28 Постановления Правительства Российской Федерации N 1006 от 04.10.2012 "Об утверждении Правил предоставления медицинской организацией платных медицинских услуг" платные медицинские услуги предоставляются при наличии информированного добровольного согласия потребителя (законного представителя потребителя), данного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у надзорного органа имелись основания для выдачи Обществу предписания в части пункта 1, поскольку оно допустило нарушение статьи 20 Федерального закона N 323-ФЗ и Приказа N 1177н.

В указанной части предписание является законным и обоснованным, исполнимым, не нарушает права и законные интересы Общества в сфере осуществления предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

У Общества не утрачена возможность обратиться в надзорный орган с заявлением о разъяснении выданного предписания в случае возникновения неясностей при его исполнении.

Одновременно суд соглашается с выводом суда первой инстанции о незаконности и необоснованности оспариваемого предписания в части пункта 2.

В данном пункте предписания надзорный орган вменяет Обществу нарушение требований части 2 статьи 70 Федерального закона N 323-ФЗ, согласно которому лечащий врач организует своевременное квалифицированное обследование и лечение пациента, предоставляет информацию о состоянии его здоровья, по требованию пациента или его законного представителя приглашает для консультаций врачей-специалистов, при необходимости созывает консилиум врачей для целей, установленных частью 4 статьи 47 настоящего Федерального закона. Рекомендации консультантов реализуются только по согласованию с лечащим врачом, за исключением случаев оказания экстренной медицинской помощи, а также Приказа Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 N 541н, утвердившего Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения" (Зарегистрировано в Минюсте России 25.08.2010 N 18247) в части обязанностей врача-терапевта.

В соответствии с разделом 3 раздела "Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения" Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих (Приказ Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 N 541н), врач-специалист выполняет перечень работ и услуг для диагностики заболевания, оценки состояния больного и клинической ситуации в соответствии со стандартом медицинской помощи. Выполняет перечень работ и услуг для лечения заболевания, состояния, клинической ситуации в соответствии со стандартом медицинской помощи.

Из указанного следует, что в первую очередь, лечащий врач организует обследование пациента, а затем уже по результатам обследований и постановки точного диагноза назначает лечение. Назначение какого-либо лечения без установленного правильного диагноза не допускается, так как может причинить вред здоровью пациента.

В данном случае диагноз пациента К. был неясен, и для его постановки врач-терапевт назначил в диагностических целях видеоэзофагогастродуоденоскопию (ФГС) с тестом на Хеликобактер пилори и видеоколоноскопию (ФКС). Только после проведения данных мероприятий устанавливается диагноз, и пациенту назначается лечение. Пациент не жаловался на плохое самочувствие в связи с гипертонической болезнью 2 степени, поэтому отсутствовала необходимость назначать лечение.

Также суд отмечает, что существо предписания в части пункта 2 надзорный орган раскрыл только в апелляционной жалобе, что не соответствует требованиям, предъявляемым к выдаваемому предписанию, а также положениям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Общество не должно выявлять вложенный административным органом смысл в выданное ему предписание.

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции в том, что вопреки требованиям части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации надзорный орган не доказал законность и обоснованность предписания в данной части.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что предписание в части пункта 2 нельзя признать законным, обоснованным и исполнимым; оно нарушает права и законные интересы ООО "Спектр" в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Республики Мордовия правомерно удовлетворил заявление Общества в части пункта 2 предписания.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку суд первой инстанции удовлетворил заявленные Обществом требования, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации он законно и обоснованно взыскал с государственного органа в пользу заявителя понесенные им судебные расходы.

Неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

Решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 01.03.2021 по делу N А39-12045/2020 подлежит отмене в части признания недействительным пункта 1 предписания Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия от 25.09.2020 N 22 с принятием в этой части нового судебного акта об отказе Обществу в удовлетворении требования.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 01.03.2021 по делу N А39-12045/2020 подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба ТО Росздравнадзора признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта судом не допущено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации надзорный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 01.03.2021 по делу N А39-12045/2020 отменить в части признания недействительным пункта 1 предписания Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия от 25.09.2020 N 22.

Отказать обществу с ограниченной ответственностью "Спектр" в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 1 предписания Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия от 25.09.2020 N 22.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 01.03.2021 по делу N А39-12045/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Мордовия - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева