Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2021 г. N 16АП-1673/21 по делу N А63-10603/2020

г. Ессентуки

2 июня 2021 г.

Дело N А63-10603/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 27.05.2021.

Постановление изготовлено в полном объеме 02.06.2021.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Цигельникова И.А., судей: Белова Д.А., Семенова М.У., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Пучиновой Т.В., при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Гритчина И.Н. (доверенность от 09.01.2021), от Правительства Ставропольского края - Красновой Е.В. (доверенность от 17.12.2020), от Комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию - Красновой Е.В. (доверенность от 28.12.2020), от некоммерческой организации "Фонд развития пищевой и перерабатывающей промышленности Ставропольского края" - Карапетяна А.Б. (по доверенности от 01.04.2021), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционные жалобы некоммерческой организации "Фонд развития пищевой и перерабатывающей промышленности Ставропольского края" и Комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.03.2021 по делу N А63-10603/2020 (в составе судьи Карпеля В.Л.),

УСТАНОВИЛ:

Комитет Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - Управление) о признании недействительным предписания от 31.01.2018 N 1.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: Прокуратура Ставропольского края; Правительство Ставропольского края.

Решением суда от 04.03.2021 в удовлетворении требований Комитета отказано. Судебный акт мотивирован пропуском срока для обжалования предписания и отсутствием уважительных причин для его восстановления.

Не согласившись с решением суда, Комитет и некоммерческая организация "Фонд развития пищевой и перерабатывающей промышленности Ставропольского края" (в порядке статьи 42 АПК РФ) (далее - Фонд) обжаловали его в апелляционном порядке. Комитет в апелляционной жалобе просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, считая незаконным и необоснованным, указывает на допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения, выразившиеся в непривлечении к участию в деле Фонда.

Фонд в своей апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт о признании недействительным предписания Управления от 31.01.2018 N 1, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Считает, что оспариваемое предписание Управления содержит требование обязательное для Фонда, таким образом, решение суда затрагивает интересы, права и обязанности Фонда.

Управление в своих отзывах возражает по существу доводов Комитета и Фонда, просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Информация о принятии апелляционных жалоб вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте суда и Картотеке арбитражных дел (по веб-адресу: www.kad.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 АПК РФ.

Судебное заседание проводится с использованием системы видеоконференц-связи Арбитражного суда Ставропольского края.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителя Прокуратуры Ставропольского края.

В судебном заседании представитель Фонда выразил несогласие с выводами суда первой инстанции, изложенными в обжалуемом решении. Просит решение суда отменить. Поддерживает доводы, изложенные в апелляционной жалобе Комитета.

Представитель Комитета поддержала позицию, изложенную в своей апелляционной жалобе, а также в жалобе Фонда. Указывает на назначение судом первой инстанции дела к судебному разбирательству, что было воспринято Комитетом как удовлетворение ходатайства о восстановлении пропущенного срока подачи заявления.

Представитель Правительства Ставропольского края поддержала позицию, изложенную в апелляционных жалобах Комитета и Фонда.

Представитель Управления поддержал позицию, изложенную в отзывах на апелляционные жалобы, просит решение суда оставить без изменения. Возразил по существу доводов Фонда, считает, что права и законные интересы Фонда судебным актом не затронуты и не нарушены.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей Комитета, Фонда, Управления и Правительства Ставропольского края, пришел к выводу об отказе в удовлетворении апелляционной жалобы Комитета и прекращении производства по апелляционной жалобе Фонда.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением Правительства Ставропольского края от 28.11.2016 N 388-рп "О создании некоммерческой организации "Фонд развития пищевой и перерабатывающей промышленности Ставропольского края" (далее - распоряжение от 28.11.2016 N 388-рп) в Ставропольском крае создан Фонд в форме некоммерческой организации, единственным учредителем которого от имени Ставропольского края является Комитет.

Приказом Комитета от 30.11.2016 N 250/01-07 о/д создан Фонд, утвержден устав Фонда, определено место его нахождения (совпадает с адресом Комитета), назначен директор Фонда, сформированы высший коллегиальный орган Фонда - правление Фонда, попечительский совет Фонда, определены источники формирования имущества фонда, в числе которых направление в 2016 году в установленном порядке средств бюджета Ставропольского края, предусмотренных Законом Ставропольского края "О бюджете Ставропольского края на 2016 год", в качестве имущественного взноса Ставропольского края в Фонд, а также передача Фонду для осуществления приносящий доход деятельности имущества рыночной стоимостью 10000р.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 22.12.2016 N 535- п утвержден Порядок определения объема и предоставления Фонду в 2016 году субсидии в виде имущественного взноса Ставропольского края (далее - Порядок N 535-п).

Приказом Комитета от 23.12.2016 N 278/01-07 о/д, утверждены прилагаемые формы: соглашения о предоставлении Фонду субсидии в виде имущественного взноса Ставропольского края; отчета о результатах деятельности Фонда.

В ходе проведенной Управлением плановой проверки соблюдения Комитетом антимонопольного законодательства, установлено, что Порядок N 535-п определяет объем, условия и механизм предоставления в 2016 году субсидии в виде имущественного взноса Ставропольского края в Фонд за счет средств бюджета Ставропольского края с целью обеспечения его деятельности. По результатам проверки Управлением в адрес Комитета было вынесено предупреждение N 73 о необходимости устранения следующих нарушений антимонопольного законодательства: части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в неразработке обязательного для Фонда порядка (регламента) предоставления мер поддержки, право оказания которых делегировано Фонду комитетом; части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в наделении Фонда функциями хозяйствующего субъекта (путем предоставления ему права получать доход) и органа власти (путем предоставления ему права оказывать меры государственной поддержки).

Неисполнение Комитетом вынесенного предупреждения Управления послужило основанием для возбуждения Управлением дела о признаках нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Управления от 31.01.2018 по делу N 46 Комитет признан нарушившим: часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, нарушение выразилось в неразработке обязательного для Фонда порядка (регламента) предоставления мер поддержки, право оказания которых делегировано Фонду; часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, нарушение выразилось в наделении Фонда функциями хозяйствующего субъекта (путем предоставления ему права получать доход) и органа власти (путем предоставления ему права оказывать меры государственной поддержки).

На основании данного решения Управлением выдано предписание N 1, согласно которому Комитету в течении одного месяца с момента получения предписания следовало: прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно принять меры по разработке, принятию и утверждению обязательного для Фонда порядка предоставления мер поддержки, право оказания которых делегировано Фонду от Комитета. Указанный порядок должен возлагать на Фонд обязанность оказывать меры поддержки исключительно по итогам проведения открытых конкурентных процедур отбора получателей (либо обязывать Фонд оказывать такие меры поддержки всем обратившимся претендентам, соответствующим установленным условиям); прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно принять меры направленные на прекращение совмещения Фондом функций хозяйствующего субъекта или органа власти путем внесения изменений в учредительные документы Фонда, определяющие его полномочия.

Решение и предписание от 31.01.2018 N 46 направлены в адрес Комитета письмом от 31.01.2018 (исх. N 03/997) и получены последним 16.02.2018 (вх. N 244/08-36).

25.04.2018 Комитетом в Управление представлены пояснения, согласно которым Фондом разработан и приказом Комитета от 20.12.2017 утвержден Порядок оказания финансовой поддержки субъектам предпринимательства, занятым в пищевой и перерабатывающей промышленности в Ставропольском крае, а также внесены изменения и в п.2.1. устава Фонда, связанные с осуществлением видов деятельности.

Постановлением Управления от 01.06.2018 N 250 председатель Комитета привлечена к административной ответственности по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок законного решения, предписания антимонопольного органа).

Постановлением Управления от 07.06.2018 N 539 председатель Комитета привлечена к административной ответственности по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ (совершение должностным лицом действия (бездействия), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством).

Решением Промышленного районного суда города Ставрополя от 25.09.2018 жалоба председателя Комитета на постановление N 539 оставлена без удовлетворения, а оспариваемое постановление Управления без изменения.

По ходатайствам Комитета от 07.09.2018 N 08/4008, от 14.09.2018 N 08/4121, от 15.10.2018 N 08/4640 и от 01.02.2019 N 08/309 сроки исполнения предписания продлены.

В письме от 30.10.2019 N 08/44 комитет просил Управление продлить срок исполнения предписания N 1, сообщив, что после завершения изложенных в данном письме процедур приказ будет подписан и опубликован в установленном порядке.

В заключении от 12.11.2019 N 42-14-2019 Прокуратура Ставропольского края указала, что при разработке проекта приказа Комитетом допущены нарушения законодательства, а именно в соответствии с уставом Фонда некоммерческая организация самостоятельно определяет направления своей деятельности, предоставляет финансовую поддержку предприятиям пищевой и перерабатывающей промышленности. Имуществом Фонда являются принадлежащие ему на праве собственности денежные средства в рублях и иностранной валюте. Источником формирования имущества Фонда являются, в том числе, имущество, переданное Фонду его учредителем, имущественные взносы из бюджета Ставропольского края. Указанные положения соответствуют требованиям статьи 123.18 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым имущество, переданное фонду его учредителем, является собственностью фонда. Учредители фонда не имеют имущественных прав в отношении созданного ими фонда и не отвечают по его обязательствам, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных в его уставе. Разработка и принятие проекта приказа, которым Комитетом предлагается утвердить Порядок оказания финансовой поддержки субъектам предпринимательства, осуществляющим деятельность в сфере пищевой и перерабатывающей промышленности на территории Ставропольского края, за счет средств Фонда не относится к компетенции Комитета и согласно подпункту "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2020 N 96, является коррупционным фактором. Заключение прокуратуры Ставропольского края от 12.11.2019 N 42-14-2019 получено Комитетом 13.11.2019 (вх. N 4318/08-18).

Определением от 18.11.2019 Управлением в отношении председателя Комитета возбуждено дело об административном правонарушении N 026/04/19.5-1484/2019 по факту совершения правонарушения по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ. Постановлением Промышленного районного суда г. Ставрополя от 06.02.2020 удовлетворено заявление Управления о привлечении председателя комитета к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок законного решения, предписания антимонопольного органа). В определении от 06.03.2020 Управление указало, что документы, подтверждающие исполнение предписания N 1, в его адрес не поступили.

Решением Управления от 08.06.2020 Комитету отказано в удовлетворении его заявления от 02.06.2020 N 08/2355 о пересмотре решения и предписания N 46 по делу о нарушении антимонопольного законодательства по вновь открывшимся обстоятельствам.

Не согласившись с предписанием Управления от 31.01.2018 N 1, Комитет обратился в арбитражный суд с заявлением, а также с ходатайством о восстановлении пропущенного срока подачи заявления о признании ненормативного правового акта недействительным.

Согласно части 4 статьи 198 АПК заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Восстановление арбитражным судом пропущенного срока на оспаривание ненормативного акта государственного органа возможно только при наличии уважительных причин его пропуска и при наличии обоснованного ходатайства заявителя. Иное бы нарушало установленный статьей 8 АПК РФ принцип равноправия сторон.

Статьей 117 АПК РФ предусмотрено, что пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Предписание Управления датировано 31.01.2018, направлено в адрес Комитета письмом от 31.01.2018 (исх. N 03/997) и получен последним 16.02.2018 (вх. N 244/08-36).

Таким образом о нарушении прав и законных интересов Комитету стало известно со дня получения предписания - с 16.02.2018.

Комитет обратился в арбитражный суд с заявлением 23.07.2020, то есть со значительным пропуском срока для его оспаривания.

Ходатайство Комитет о восстановлении пропущенного процессуального срока не содержит уважительных причин пропуска срока.

Ссылки Комитета на то обстоятельство, что начало течения срока на подачу заявления связано с моментом получения заключения Прокуратуры Ставропольского края от 12.11.2019 N 42-14-2019 (получено 13.11.2019), не принимаются в качестве уважительной причины пропуска срока.

Получив оспариваемое предписание 16.02.2018 и располагая квалифицированными специалистами, Комитет имел возможность самостоятельно оценить возможность его исполнения, в том числе с учетом требований федерального антикоррупционного законодательства. Узнав о нарушении своих прав с даты получения оспариваемого предписания (т.е. с 16.02.2018), Комитет вправе был в установленный срок, обратиться в арбитражный суд с настоящим заявлением. Комитет не представил доказательств наличия чрезвычайных, объективно непреодолимых препятствий (находящихся вне контроля заявителя), свидетельствующих об отсутствии у него возможности подать заявления до истечения процессуального срока. Кроме того, утверждая, что о нарушении оспариваемым предписанием прав и законных интересов ему стало известно 13.11.2019, Комитет обратился в суд с требованием только 23.07.2020.

Довод о том, что суд первой инстанции в нарушение части 5 статьи 117 АПК РФ не вынес определение об отказе в восстановлении пропущенного срока, что явилось следствием невозможности обжалования такого определения, подлежит отклонению.

Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 18.11.2004 N 367-О само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Указанный в части 4 статьи 198 АПК РФ срок носит материальный характер и не относится к процессуальному сроку, порядок восстановления (или отказа в восстановлении) которого регулируется нормами статьи 117 АПК РФ.

Обязанность вынесения отдельного определения об отказе в восстановлении пропущенного срока прямо не следует из правил главы 24 АПК РФ, регулирующей рассмотрение дел, вытекающих из публичных правоотношений.

Кроме того, невынесение судом первой инстанции определения об отказе в восстановлении пропущенного процессуального срока не повлияло на реализацию Комитетом обжалования решения суда в апелляционном порядке решения суда об отказе в удовлетворении ходатайства и восстановлении процессуального срока.

Пропуск процессуального срока на обжалование ненормативного правового акта уполномоченного органа, его действий (бездействия), служит самостоятельным (достаточным) основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Таким образом, судом первой инстанции не были нарушены положения статьи 117 АПК РФ.

При таких обстоятельствах, коллегия считает, что арбитражный суд обоснованно посчитал неуважительной причину для восстановления пропущенного срока на обращение в суд.

Доводы апелляционной жалобы Комитета в данной части об обратном, не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта по обстоятельствам, изложенным в жалобе общества.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований Комитета, суд первой инстанции также пришел к следующим выводам.

Проект приказа, согласно которому предлагается утвердить порядок оказания финансовой поддержки субъектам предпринимательства, осуществляющим деятельность в сфере пищевой и перерабатывающей промышленности на территории Ставропольского края, за счет средств Фонда по своему характеру относится к внутриорганизационному правовому акту, определяет условия и механизм оказания финансовой поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (хозяйствующим субъектам), не направлен на правовое регулирование отношений граждан с организациями, не касается свобод и обязанностей человека и не регулирует иные вопросы, предусмотренные частью 2 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", по которым проводится антикоррупционная экспертиза. Вместе с тем возможность Комитета как единственного учредителя Фонда утверждать устав Фонда, определять цели, задачи и направления его деятельности, порядок предоставления Фондом субсидий, а также контролировать надлежащее исполнение возложенных на него функций ни федеральному, ни региональному законодательству не противоречит.

С учетом изложенных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

В части апелляционной жалобы Фонда суд апелляционной инстанции полагает необходимым прекратить производство по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 257 АПК РФ лица, участвующие в деле, а также иные лица в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу.

Статьей 42 АПК РФ установлено, что лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, а также оспорить его в порядке надзора по правилам, установленным настоящим Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле.

В соответствии с пунктом 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" при применении статей 257, 272 АПК РФ арбитражным судам апелляционной инстанции следует принимать во внимание, что право на обжалование судебных актов в порядке апелляционного производства имеют как лица, участвующие в деле, так и иные лица в случаях, предусмотренных Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. К иным лицам в силу части 3 статьи 16 и статьи 42 Кодекса относятся лица, о правах и об обязанностях которых принят судебный акт. В связи с этим лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в порядке апелляционного производства в случае, если он принят о их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

Лицо, не участвовавшее в деле, должно обосновать, что оспариваемым судебным актом непосредственно затрагиваются его права или обязанности. Наличие у лица, не привлеченного к участию в деле, заинтересованности в исходе дела, само по себе не наделяет его правом на обжалование судебных актов. Необходимо наличие суждений о его правах и обязанностях непосредственно в судебном акте, то есть в силу судебного акта у лица должны возникнуть или прекратиться какие-либо конкретные права и обязанности. Вынесение такого судебного акта должно с очевидностью нарушать права субъекта спорных правоотношений на рассмотрение дела судом с его участием.

Для возникновения права на обжалование судебного акта у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы обжалуемый судебный акт не просто затрагивал права и обязанности этих лиц, а был принят непосредственно о правах и обязанностях таких лиц.

Решение суда от 04.03.2021, обжалуемое по статье 42 АПК РФ, каких-либо выводов о правах и обязанностях Комитета не содержит.

Из содержания оспариваемого предписания следует, что Комитетом допущено нарушение антимонопольного законодательства. Выводов о совершении Фондом антимонопольного законодательства, предписание не содержит.

Оспариваемое Комитетом предписание содержит требование о необходимости совершения Комитетом определенных действий. Требований о совершении Фондом определенных действий, предписание не содержит.

Учитывая, что выявленные Управлением нарушения явились следствием самостоятельных действий Комитета, совершенных в пределах предоставленных ему полномочий, именно Комитет должен был принять меры, направленные на устранение допущенных нарушений.

Наличие у Фонда заинтересованности в исходе дела не предоставляет право на подачу апелляционной жалобы на решение суда, поскольку по смыслу статьи 42 АПК РФ таким правом обладает только лицо, о правах и обязанностях которого суд непосредственно принял решение.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что производство по апелляционной жалобе Фонда подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 151 АПК РФ о прекращении производства по делу арбитражный суд выносит определение. В определении арбитражный суд указывает основания для прекращения производства по делу, а также разрешает вопросы о возврате государственной пошлины из федерального бюджета в случае, предусмотренном пунктом 1 статьи 150 АПК РФ, и распределении между сторонами судебных расходов.

Фондом при подаче апелляционной жалобы, государственная пошлина не была уплачена..

Руководствуясь статьями 42, 104, 150, 151, 266, 268, 271, 272, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

прекратить производство по апелляционной жалобе некоммерческой организации "Фонд развития пищевой и перерабатывающей промышленности Ставропольского края" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.03.2021 по делу N А63-10603/2020.

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.03.2021 по делу N А63-10603/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Цигельников И.А.

Судьи

Белов Д.А. Семенов М.У.